A fiskális fenntarthatóság bemutatása elképzelhetetlen a gazdaságpolitika alapfogalmának megismerése nélkül. Az állami feladatok, az állami beavatkozás szükségessége napjainkban megkérdőjelezhetetlen elemei a fiskális politikával foglalkozó kutatások, tanulmányok, könyvek elméleti áttekintésének. A fiskális politika mellett mindig szükséges kitérni a monetáris politikára is, a kettőjük közötti szinergiák megismerésére.

„Bármilyen társadalom intézményei (alkotmánya, törvényei és társadalmi folyamatai) mélyrehatóan befolyásolják az emberek életesélyeit” (Barr 2009, 38. o.). Úgy gondolom, e kiragadott mondat is érzékelteti, hogy milyen fontos foglalkozni az állammal, mint társadalmi intézménnyel. Napjainkban az állam gazdasági szerepvállalásának szükségességéről nincsen vita, de a beavatkozás módjaival, eszközeivel és ezek hatékonyságával kapcsolatosan megoszlik az egyes közgazdaságtudományi irányzatok képviselőinek a véleménye. Jelen könyvben nem kívánok részletesen kitérni a gazdaságtörténeti aspektusokra¹.

Az empirikus vizsgálatba bevont európai országok tipizálhatók a jóléti állam vagy másként szociális védelem² alapján. Farkas (2017) klaszterelemzéssel megállapította, hogy a visegrádi országok nem egységesek e tekintetben, Lengyelország és Magyarország a kontinentális országok közé tartozik, míg Csehország és Szlovákia a reziduális rendszer³ jellemzőit viselik (bár két tulajdonság inkább az előbbi csoporthoz sorolhatná őket is: a társadalombiztosítás kontinentális jellege és a magas munkáltatói hozzájárulás a finanszírozásban). A kontinentális országok jellemzői a magas szintű jóléti kiadások, közepes szintű jövedelmi egyenlőtlenségek, a jóléti kiadásokon belül alacsony a családi és gyermektámogatások aránya, a GDP-hez képest magas a nyugdíjkiadások aránya. A szociális védelemi kiadások finanszírozásában a kormányzat hozzájárulásának aránya alacsonyabb, a munkaadóké, a támogatottaké magasabb, mint a Dánia, Finnország, Luxemburg, Svédország és Írország⁴ által alkotott klaszterekben. A reziduális rendszerekben a jóléti kiadások szintje alacsony, a nyugdíjkiadások a GDP kis hányadát teszik ki és a munkáltatók hozzájárulása a szociális védelmi kiadások finanszírozásához magas (Farkas 2017).

A klasszikus állami funkciók (államhatalmi funkciók, ezen belül a törvényhozás, végrehajtás és igazságszolgáltatás, a védelmi és egyéb funkciók) újabban kiegészültek a jóléti, gazdasági és kulturális funkciókkal. A modern állam feladatait foglalja össze a következő 1. ábra.

1.1. ábra - 1. ábra A modern állami funkciók

Forrás: Kovács (2010), 19. o.

Lindbeck (1993) szerint az egyes országokban az állami kiadások alakulását az országok politikai szerkezete, döntéshozatali mechanizmusa is befolyásolja, az állami újraelosztásra nem szabad úgy tekinteni, mint egy társadalmi tervező által végrehajtott megfontolt politikára, hanem inkább a különböző, össze nem hangolt politikai cselekvések előre nem tervezett végeredményeként⁵ kell értelmezni. A modern államokban keletkező jövedelmek 40-45 százaléka az államháztartási szektoron keresztül újraelosztásra kerül, ezzel az állam gazdasági fejlődésben betöltött szerepe vitathatatlan (Stark 2002).

Az állami beavatkozást a piaci hatékonyság és a társadalmi igazságosság érvényre juttatása indokolja. A közszolgáltatások, a szabályozás, a finanszírozás és a jövedelmi transzferek segítségével közvetlen és/vagy közvetett hatást gyakorolnak a piaci folyamatokra. A XX. század második felétől egyre nagyobb teret nyert a közszektor a gazdaságokban, az OECD-országokban arányuk 36-57 százalék körül mozgott 2004-ben. Ezzel az a probléma, hogy a költségvetési gazdálkodás kevésbé hatékony a piacihoz képest. A tulajdonosi szemlélet nem érvényesül kellő mértékben, a természetes és mesterséges monopóliumok az ország versenyképességét visszafogják (Lentner 2015).

A közszektor teljesítményét két dimenzió mentén mérhetjük: hatékonyság és hatásosság. Előbbi az inputokat és outputokat veti össze egymással és ez alapján állapítja meg az adott intézkedés ráfordítás és hozam arányát. Utóbbi a hatás eléréséhez szükséges ráfordítási szinteket veti össze egymással. De megállapítható, hogy ezek összevetése önmagukban nem jelzik a közszektor valódi teljesítményét, ezért az időbeli alakulásukat is kell nézni, valamint azt is figyelemmel kell kísérni, hogy az arányok hogyan alakulnak az egyes mutatókon belül (Lentner 2015).

A gazdaságpolitika és a pénzügypolitika a makroökonómiához kapcsolódó fogalmak. Stark (2002) szerint a „gazdaságpolitika primer célja az életkörülmények megalapozott javítása, ami a gazdasági fejlettség színvonalában materializálódik” (Stark 2002, 20. o.). „A makrogazdasági politika (macroeconomic policy) meghatározott célok és eszközök együttese. Magába foglalja egyrészt a kormánynak a gazdaság egészére vonatkozó céljait, másrészt azt az irányítási és ellenőrzési eszköztárat is, amelyekkel – szándéka szerint – e célokat képes megvalósítani. A legfontosabbnak tartott makrogazdasági célok közé tartozik a teljes vagy csaknem teljes foglalkoztatottság, az infláció szigorú keretek között tartása, a gazdasági növekedés és az ország fizetési mérlegének kiegyensúlyozottsága. A legfontosabb eszköz a fiskális politika, illetve a monetáris politika. Veress (2005, 15. o.) szerint „… a mai közgazdasági konszenzus (neoklasszikus szintézis) a hosszú távon érvényesülő klasszikus dichotómiát hangsúlyozza, vagyis azt, hogy a jegybank nominális változókra gyakorolt hatása a reálgazdaságot csak rövid távon befolyásolja” (Madár 2008, 67. o.).

A gazdaságpolitika célja a makrogazdasági folyamatok irányítása, amelyet a kormány döntései, cselekedetei határoznak meg (Veress 2009, Kovács 2010). A gazdaságpolitika nemcsak országhatáron belüli sajátosságok, hanem nemzetközi erőviszonyok függvénye is. A gazdaságpolitika nem zárt közgazdaságtani logika mentén működik, sokkal inkább lehetne művészetnek nevezni. A vezetés „művészete” az, ha az államnak és a kormányzatnak sikerül adott belső és külső feltételek mellett az optimumot jelentő beavatkozásokat megvalósítania (Kovács 2010). Mivel a közgazdaságtan a preferenciákat adottnak veszi, a politika pedig a preferenciák változtatására törekszik, ezért a gazdasági és politikai célok ütközése gyakran előforduló jelenség, például a választási ciklusokhoz igazított inflációs és foglalkoztatási politika. A választásokat megelőzően a kormányzat igyekszik leszorítani a munkanélküliséget és elengedni az inflációt, míg választás után általában az infláció féken tartására törekszik (Veress 2005). A bal és jobb oldali kormányok költségvetési politikáját már a 80-as években vizsgálták. Alesina és Tabellini (1990), továbbá Roubini és Sachs (1989a, 1989b) megállapították, hogy a költségvetési hiány függ az állampolgárok politikai nézetkülönbségeitől, de Alesina és Roubini (1992) nem tudta kimutatni a politika által befolyásolt ciklusok létét a fejlett országokban. Németh (2015) a kelet-közép-európai országokat vizsgálva megállapította, hogy Bulgária, Magyarország és Szlovákia esetében a szociáldemokrata kormányok kevésbé voltak tekintettel a fiskális pozícióra, mint a konzervatív kormányok, de a régió többi országában ilyen különbségtételt nem lehetett tenni. Abban viszont hasonlítottak az országok (tízből kilenc esetben), hogy a választás évében a fiskális expanzió hatására a fiskális pozíció romlott.

Samuelson és Nordhaus (2012) négy gazdaságpolitikai funkciót különböztet meg: a jogi keretek biztosítását, a makroökonómiai stabilizációs politika meghatározását, az erőforrások elosztásának a gazdasági hatékonyság fokozását célzó befolyásolását, a jövedelemelosztást befolyásoló programok kidolgozását. Ezen felsorolást még egy funkcióval egészíti ki Veress (2005): a verseny fenntartása. Ez a funkció külön nincs megnevezve Samuelson és Nordhaus (2012) művében, de feltételezhető, ha biztosítva vannak a jogi keretek, akkor a versenypiac is megfelelő módon tud működni.

„A pénzügypolitika és a gazdaságpolitika között a rész és egész viszonya áll fenn. A pénzügypolitika a gazdaságpolitika céljaiból származtatható döntési, intézkedési és cselekvési rendszer, amely a kormányzati szándékoknak megfelelően motiválja, illetve határozza meg a pénzkapcsolatokat és pénzmozgásokat. A pénzügypolitika részeként definiálható – egymástól sem függetlenül – a költségvetési, az adó-, a pénz-, a hitel-, a deviza-, a vám-, a kamat- és az árfolyam-politika. […] A pénzügypolitika fő megjelenési formája a modern gazdaságokban a fiskális politika és a monetáris politika” (Veress 2005, 22. o.).

„A monetáris politika a gazdaságpolitika része, amelynek viteléért a jegybank felel. A gazdaságpolitika célja, hogy a gazdasági folyamatok befolyásolásán, irányításán keresztül a társadalom jólétét növelje. Az egyes gazdaságpolitikai ágak − monetáris politika, fiskális politika, adópolitika, foglalkoztatáspolitika stb. − saját céljaik megvalósításával járulnak hozzá ehhez. A monetáris politika feladata az árstabilitás biztosítása, amely tartósan alacsony infláció és horgonyzott várakozások együttesét jelenti” (Kaponya 2012, 6. o.).

Az alternatív közgazdaságtani irányzatok szerint a gazdaságpolitika azért haszontalan, mert a hagyományos makroökonómiai feltevések hibásak, felcserélik a célt az eszközzel, vagyis a gazdasági szereplők tevékenységének nem a gazdasági növekedés a végső célja, hanem az emberi jólét növelése. A racionális várakozások iskolája szerint a várakozásokba beépülnek a kormányzati döntések és így semmiféle hatást nem gyakorolnak a termelésre, de a váratlan gazdaságpolitika téves helyzetértékelést idéz elő, ami inkább árt, mintsem használ a gazdaságnak. A monetaristák az állami gazdaságpolitikának igen szűk teret engedélyeznek csak, erősen korlátozva azt. Az állami költségvetés tekintetében a következő szabályokat kell követni: a kormányzati kiadások mértékét költség-haszon elemzéssel kell megállapítani és ettől eltérni nem szabad, ehhez kell hozzáigazítani és rögzíteni az adóhányadot, az üzleti ciklusoktól függetlenül azonos százalékban kell évről évre növelni a pénzkínálatot (Veress 2005).

A fejlett országok gazdaságpolitikai gondolkodását az 50-es évektől a stabilizációs célt követő költségvetési politikának és a pénzmennyiséget szabályozó monetáris politikának az alkalmazása jellemezte. Majd a 80-as évektől lassan a hagyományos anticiklikus fiskális politika háttérbe szorult, a hitelesség és kiszámíthatóság érdekében a különféle szabályhoz kötött politika került előtérbe (ilyenek a kiadási korlátok, egyenleg- és adósságkritériumok). Ennek a folyamatnak hátterében az USA fellendülése állt (Bod 2008).

A nagy moderáció⁶ időszakában a monetáris politikát feltételezték az egyedüli gazdaságot befolyásolni képes erőnek, a fiskális politikával szemben kételyek merültek fel, a pénzügyi szabályozást pedig nem tekintették a makroökonómiai eszköztár részének. Mivel az inflációs célkövető rendszer jól működött, az elemzők és a politikusok is arra a következtetésre jutottak, hogy megfelelően tudják kezelni a makrogazdaság körforgását. A 2008-as válság mindezt megkérdőjelezte (Blanchard et al. 2010). A válság is rávilágított az államok gazdaságpolitikájának különbözőségeire: ami az egyik országban jól működik, a másik ország számára nem feltétlen járható út. Nincs egy legjobb recept, mindig az adott ország specifikus körülményei mellett kell megalkotni a megfelelő gazdaságpolitikát, ezen belül a fiskális politikát a hozzá tartozó költségvetéssel, annak tervezésével, végrehajtásával és ellenőrzésével együtt.

„A fiskális politika a makrogazdasági politikának azon eszköze, amely a gazdaság szereplőinek (aktorainak) magatartására, gazdasági aktivitására a kormányzati kiadások és az adózás irányításán keresztül kíván hatni a kinyilvánított célok elérése érdekében.” (Veress 2005, 16. o.) Kulcsszerepe van a gazdaságban, anticiklikussága miatt, mellyel képes a boom-időszakok és a recesszió mélységét ellensúlyozni. A költségvetési politika „Feladata az adott gazdaságpolitikai célrendszer megvalósításának elősegítése az államháztartás funkciónak, kiadás- és bevétel-politikai alapelveinek, mértékének és struktúrájának meghatározása révén” (Szabó 2005, 154. o.).

Az államháztartás működésének részterületei és a költségvetési politika elsőleges célrendszere az allokációs politikában, elosztáspolitikában, konjunktúrapolitikában ölt testet. Ezeken túlmenően vannak úgynevezett származtatott célok is, amelyek az államháztartás működésével kapcsolhatók össze, ezek a következők (Szabó 2005, Bod 2008):

„A fiskális politika finanszírozási hatásain, a fiskális politika és a fiskális intézményrendszernek a pénzügyi rendszer egészére gyakorolt hatásait értjük” (Vígvári 2011, 250. o.).

Ha a politikusok előre megalkotják és betartják ezeket szabályokat, akkor a gazdaságpolitikát a szabályok vezérlik. Ha a politikusok döntése a mindenkori helyzet megítélésén alapul, akkor olyan politikát választhatnak, amit az adott körülmények között megfelelőnek tartanak, ilyenkor a gazdaságpolitika eseti. A szabályok lehetnek aktív vagy passzív gazdaságpolitika eredményei is. Ha alkalmatlan vagy opportunista politikusok vezetik az országot, akkor inkább a szabálykövető gazdaságpolitika alkalmazása a megfelelőbb a gazdaság számára (Mankiw 2005).

A szabályalapú fiskális politika folytatása során a költségvetési aggregátumok számszerű keretek köré szorításával hosszú távon meghatározzák a költségvetési politika mozgásterét. A szabályozás célja a túlköltekezés megfékezése, különösen a krízismentes jó időkben, hogy a fiskális felelősség hiteles és az adósság fenntartható legyen. Japán és Németország voltak az elsők, akik belátták a fiskális szabályozás szükségességét. A kilencvenes évektől vette át a többi ország a szabályokat, napjainkban mintegy nyolcvan országban alkalmaznak valamiféle szabályalapú fiskális politikát (Schaechter et al. 2012).

A szabályalapú költségvetéssel a tervezés megalapozottabbá, hatékonyabbá tehető, és számos módon segítheti elő a gazdasági növekedés feltételeinek megteremtését, javítását (Kovács 2010). Az alkalmazott szabályok négy fő csoportba sorolhatók (Schaechter et al. 2012, Ódor – P. Kiss 2011):

Az automatikus stabilizátorok⁷ alkalmazásával a szabályalapú költségvetési politika képes visszaszorítani a döntéshozók mozgásterét, az egyedi intézkedések alkalmazását. További előnyük, hogy hatásaik a gazdasági ciklus során kiegyenlítődnek, így nem veszélyeztetik a fiskális fenntarthatóságot. Az országok adottságaihoz igazodó fiskális szabályokra és eljárásokra épül az országok közpénzügyi felelősség keretrendszere⁸ (röviden: kfk) (Kutasi 2012). A fiskális szabályokat a 1.3.2 alfejezetben tekintem át részletesen.

A 2008-as válság előtt a gazdaságpolitika a stabil, alacsony infláció elérésére fókuszált, melynek eszköze az irányadó kamatláb változtatása (a monetáris politikai eszköztár elemeként). A fiskális politikának korlátozott szerepet tulajdonítottak ekkoriban, mert úgy vélték, hogy a fogyasztást nem a folyó jövedelem határozza meg, nem igaz a ricardói ekvivalencia, nem mindegy, hogy az állam hitelből vagy adóból finanszírozza magát és hosszú távon függőleges aggregált kínálati görbére nincs hatással az állami beavatkozás. A közgazdasági érvek mellett, gyakorlati érvként merült fel a fiskális politika ellen, hogy bonyolult implementálni, késleltetve fejti ki hatását, nagy a politika befolyása felette. A válság kitörése felhívta a figyelmet arra, hogy a monetáris politika önmagában nem elegendő, válságkezelés során szükség van a fiskális politika aktív használatára is (Blanchard et al. 2010).

A fiskális politika kontra és prociklikus voltát számos tanulmány vizsgálta az elmúlt évtizedekben, kezdetben a fejlett országokra vonatkoztak a tanulmányok, melyben megállapították, hogy erősen kontraciklikus a fiskális politika (Gavin – Perotti 2007, Galí –Perotti 2003, Lane 2003, Aghion – Mariescu 2007). A fiskális politika prociklikus⁹ voltára mutattak rá fejlődő országok esetén Kaminsky és szerzőtársai (2004), Talvi és Végh (2005), Alesina és szerzőtársai (2008) és Alberola és szerzőtársai (2018), fejlett országokra Ihori és Kameda (2018), Bjørnland és Thorsrud (2019), valamint Gootjes és de Haan (2022). A tanulmányok másik része a kontraciklikusságra¹⁰ talált magyarázatot (Frankel et al. 2013, Végh – Vuletin 2014). Az államadósság-küszöbérték vizsgálatát Combes és szerzőtársai (2017) abból a szempontból végezték el, hogy a fiskális politika mely értéktől kezdve válik pro vagy kontraciklikussá. Azt találták, hogy a GDP-arányos államadósság 87 százalékos értéke az, ami alatt a fiskális politika kontraciklikus és afelett prociklikus.

Bod (2008) felhívja a figyelmet, hogy a közfeladat és az állami feladat nem szinonimái egymásnak, bár nagyon hasonló a két fogalom. A közfeladatot ellátó tevékenység igénybevevőit nem lehet lehatárolni, de a társadalom nagy részének érdekét szolgálja. Hogy e teendőket az állam, kormányzati intézmény látja el leggyakrabban, az a kontinentális Európában alakult így az idők során. Az angolszász rendszerben az önszabályozó civil vagy piaci szervezetek is látnak el közfeladatokat. A közfeladatokat közpénzből finanszírozzák, mely magánjogi (állami cégek nyeresége, kamatjövedelmek) vagy közjogi (adó, illeték és járulék) bevételekből származik.

A közpénzeket közfeladat ellátására kell fordítani, a költségvetési gazdálkodás logikája, hogy a közfeladatok kiadásai határozzák meg a bevételeket (ez ellentétes a magánszektorban uralkodó gondolkodással, ahol a bevételek határozzák meg a kiadásokat). A közpénzzel való gazdálkodásnak átláthatónak és tervszerűnek kell lennie, a hatékony felhasználás az ellenőrző funkciók segítségével javítható (Bod 2008).

A költségvetést és a költségvetés végrehajtását szabályozó törvényekben (Magyarországon az Alaptörvényben, a Stabilizációs törvényben¹¹, valamint az Államháztartásról szóló törvényben¹²) vannak lefektetve a jogállam pénzügyi működésének alapjai. A költségvetés bevételei és kiadásai nem egyszerre jelentkeznek, ezért menedzselni szükséges azokat. A költségvetés legnagyobb, 90 százalékot meghaladó bevételi kategóriája a fizetési kötelezettségek: az adók, illetékek, vámok, járulékok, hozzájárulások, bírságok és díjak összege. További bevétel származik a privatizáció, koncessziós szerződések, költségvetési szervek (egyéb) bevétele, Európai Uniós támogatások, külföldi segélyek, adományok, befektetések hozamának realizálásakor. A működési és fejlesztési hitelek, értékpapír-műveletek előrehozott jövedelemként működnek (Kovács 2010).

Az államháztartást Botos és Schlett (2010, 20. o.) a következőképp definiálja: „közfeladatokat ellátó és finanszírozó gazdálkodási rendszer, amely azon gazdasági egységek összességét képezi, amelyek politikai felelősségvállalás mellett vesznek részt a jövedelmek és a nemzeti vagyon újraelosztásában, valamint a nem piaci javak előállításában, illetve közreadásában”.

1.2. ábra - 2. ábra A kormányzat gazdasági funkcióinak csoportosítása

Forrás: Botos és Schlett (2010) alapján saját szerkesztés

A kormányzat gazdasági funkcióit három nagy csoportba lehet sorolni (2. ábra). Az államháztartás feladatainak finanszírozása a költségvetés kiadási és bevételi oldalára is erőteljes nyomást gyakorol, egy determinisztikus folyamatba kényszerítve a költségvetés tervezését. „Az állam szerepéről, (gazdaságpolitikai) „cselekvéseiről” alkotott … felfogásbeli, mintakövetésbeli különbségek igen jelentős mértékben befolyásolhatják az adóteher mértékét, centralizációját, a teherviselők körét, rendjét, a beszedés technikáját, az ellenőrzés célterületeit stb. […] Ha a közpolitika értékválasztása bizonytalan, és egyik vagy másik érdekcsoport (például multinacionális cégek vagy akár fogyasztói csoportok) egyoldalúan képes befolyásolni az adózást, s így az hosszabb vagy akár rövidebb időhorizonton nem felel meg a társadalom jövedelemviszonyainak, akkor az adórendszer működése elveszti ösztönző hatását, kontraproduktívvá válik. Ez pedig előbb vagy utóbb kedvezőtlenül hat vissza a gazdaság teljesítményére, majd általa az államháztartás működésére fordítható forrásokra” (Kovács 2010, 104-105. o.).

A gazdaságpolitika sikerességét meghatározza a fiskális és monetáris politika egymáshoz való viszonya. Ezt a viszonyt elemezte Leeper (1991), aki megkülönböztette a politikák aktív és passzív voltát, amelyek ellentétes jelenségre utalnak az egyes politikák szempontjából. Az aktív fiskális politika az expanzív vagy laza költségvetési politikát jelenti, azaz a kormányzat a fenntarthatónál magasabb költségvetési hiány kialakulását engedi meg magának. A passzív fiskális politika esetén a kormányzat a hosszú távú egyensúly fenntartására törekszik. A monetáris politika ezzel szemben akkor nevezhető aktívnak vagy szigorúnak, ha a célkitűzéseihez következetesen ragaszkodik. Ha az infláció növekedését megengedi, akkor passzívnak vagy lazának értékelhető (Matolcsy – Palotai 2016).

Leeper (1991) alapján, ha a monetáris politika aktív és a fiskális politika passzív, akkor monetáris dominanciáról beszélünk. Ebben az esetben a jegybank szigorúan követi az inflációs célját és a fiskális politika ennek alárendelve szintén szigorúan viselkedik, hogy az egyensúly fennmaradjon hosszú távon. Ha a fiskális politika aktív és a monetáris politika passzív, akkor fiskális dominanciáról beszélünk. Ilyenkor az államháztartás hosszú távú egyensúlyának biztosítása érdekében a jegybank feladja inflációs célját, a keletkező seigniorage bevételből elinflálja az adósságot. Tehát fiskális dominancia mellett is létrejöhet az elsődleges költségvetési egyenleg egyensúlya. A modell feltevései alapján, ha mindkét politika aktív, akkor a túlzott költségvetési hiány és az alacsony infláció akár válságot is eredményezhet. A mindkét politika passzív volta¹³, azaz laza monetáris politika és szigorú fiskális politika megvalósulásának valószínűsége nem számottevő (Matolcsy – Palotai 2016).

Leeper (1991), Sargent és Wallace (1981) és Sims (1994) által leírt úgynevezett konvencionális modell feltételezi, hogy a fiskális hatóságok a jegybankok kötelezettségeit és eszközeit sajátjukként ismerik el és a fiskális hatóságok automatikusan kompenzálják a jegybanki veszteségeket. Így ebben a modellben a jegybankok költségvetési korlátja nem indukál egyensúlyi megszorítást. Az elméletet Stella és Lönnberg (2008) 135 jegybankot vizsgálva tesztelte és megállapították, hogy a törvények nem minden esetben írják elő a fiskális hatóságok felelősségét a jegybanki kötelezettségekért és a jegybank feltőkésítéséért.

1.2.1 Költségvetési hiány, államadósság

Amikor a költségvetési kiadások meghaladják a bevételeket, akkor a különbözetet költségvetési hiánynak (deficit) nevezzük. A költségvetési hiány a folyó költségvetési politika és az államháztartás vagyoni pozíciójának változását mutató mérték. Azt, hogy pontosan mely bevétel- és kiadáskategóriák kerülnek beszámításra a költségvetési deficit mérése során, az így kapott mutatókat hiánymutatóknak nevezzük (Bod 2008). Ezek a következő, az államháztartás egyenlegeiről szóló alfejezetben részletesen bemutatásra kerülnek.

Sajnos a különféle mérési módszerek alkalmazásai heterogén eredményeket adtak/adnak. Egyes közgazdászok úgy vélekednek, hogy használatukat nem szabadna engedni. A költségvetési deficit mérésével kapcsolatosan az amerikai gazdaságban tapasztalt folyamatok és a közgazdászok között zajló viták alapján négy mérési problémára is felhívja Mankiw (2005) a figyelmet. Az első az infláció, vagyis, hogy az államadósságot nem nominális, hanem reálértékben kellene mérni. A deficitnek, ennek a reálértéken mért adósságnak a változását kellene mutatnia. Mivel a deficitben az adósság után fizetett nominális kamattal számolt kiadás szerepel és nem a reálkamattal számított, ezért előfordulhat egy magas inflációjú országban, hogy a nominális államadósság növekedése mellett a reáladósság csökken. A második mérési probléma, hogy a tőkejavak is beleszámítódnak az államadósságba. A harmadik a hiány számítása, melynek során figyelmen kívül hagynak állami kötelezettségeket, ilyen például az állami alkalmazottak nyugdíja, társadalombiztosítási juttatások, magánhitelekre nyújtott garanciák. A negyedik a konjunktúra ciklus, hiszen egyetlen számból nem lehet következtetéseket levonni arra vonatkozóan, hogy a kormányzati kiadások a recesszió vagy felelőtlen gazdaságpolitika következményei. Erre a problémára van a ciklikusan kiigazított költségvetési deficit.

„Államadósság minden olyan hitelviszonyon alapuló fizetési kötelezettség, amely az államháztartás valamelyik alrendszerét terheli” (Horváth 1998, 41. o.). Botos és Schlett (2010, 116.o) is hasonlóan fogalmaz: „az államadósság egy adott országon a helyi (önkormányzati), és a központi kormány adósságainak összege”. Hozzáteszik azt is, hogy a fogalomhoz tartozik „az állami kezesség- és garanciavállalás miatt keletkezett hiteltartozás, az elkülönült pénzalapok, valamint az állami vállalatoktól átvállalt hiteltartozás is”.

Az államadósságot lehet belföldi és külföldi forrásokból is finanszírozni. A belföldi finanszírozás formái az államháztartáson belüli (például, ha a központi költségvetési értékpapírjait a társadalombiztosítás jegyzi), jegybanki hitelnyújtással, értékpapír-eladás üzleti bankok, vállalatok és lakosság számára. A külföldi finanszírozásban a nemzetközi szervezetek, más országok kormányai, külföldi bankok és nemzetközi alapok vállalhatnak szerepet. A finanszírozás eszköze lehet hosszú lejáratú kötvény, rövid lejáratú kötvény és kincstárjegy, hosszú lejáratú kölcsön, rövid lejáratú kölcsön és hitel (Botos – Schlett 2010).

Az államadósság finanszírozásának kialakítása során szem előtt kell tartani, hogy hosszú távon kell optimalizálni az államadósság lejáratát, a felhasznált hitelek típusát, finanszírozási formáit, hogy minél kisebb további terhet jelentsen a gazdaság számára (László 1994).

Az államadósság növekedése a pénzügypolitikai hiteltelenség, a fiskális és monetáris politika összhangjának hiánya a finanszírozási terhek súlyosbodását is eredményezik. Az államháztartási kiadások magas szintje a romló színvonalú közszolgáltatásokon és a társadalmi konfliktusokon keresztül általános bizalomhiányhoz is vezethet. Mindezek elkerülése érdekében korszerű költségvetési tervezésre és közpénzügyi menedzsmentre¹⁴ van szükség (Báger et al. 2010).

Az adósságmenedzsment az államkölcsönökkel kapcsolatos kamatfizetési, határidő és keresettségi szint szerinti átszervezést jelenti. Az adósságkonverzió során utólagos módosításra kerülnek a kölcsönfeltételek, a rövid lejáratút hosszúra, a régi kötvényeket új, más kamatlábú kölcsönre lehet cserélni (Botos – Schlett 2010). Az adósságmenedzsment során eldöntendő kérdések és a belőlük adódó átváltások köre igen sokféle (1. táblázat).

Forrás: Baksay és szerzőtársai (2016) 30. o. alapján saját szerkesztés

Az államadósságot külső és belső adósságra lehet bontani, de a különféle értelmezések más-mást értenek ezen kifejezések alatt. Egyrészt a hitelt nyújtó identitása szerint a hitelező külföldi vagy belföldi lehet, másrészt a kötvénykibocsátó joghatóság szerint is lehet külföldi és hazai megkülönböztetést belső és külső adóssággal illetni. Ugyanakkor a külső és belső adósság megkülönböztetése sokszor az adósság devizanemének hazai vagy idegen voltára is használatos, bár ez utóbbi nem szerencsés megoldás. Általánosságban a külső adósság alatt az idegen jog szerint kibocsátott, többségében idegen devizában denominált, külföldiek által vásárolt kötvényeket értik (Vidovics-Dancs 2013, 2014). A továbbiakban én is erre gondolok, ha a külső adósságot említem.

A külső adósság felhalmozódása a fejlődő országokra jellemző, amikor gazdasági fejlettségük azon szakaszában vannak, amikor a hazai megtakarítások kínálata alacsony, a folyó fizetési mérleg hiánya magas, és tőkeimportra van szükség a hazai források gyarapításához (Todaro – Smith 2020). A külső eladósodottság (external indebtedness) témakörét a posztszocialista országokra vonatkozóan vizsgálta Yarashevich (2013) és megállapította, hogy egy 2008-ashoz hasonló válság esetében (ahol növekvő kamatok és csökkenő nyersanyagárak együttese lesz megfigyelhető) a posztszocialista országok adósságcsapdába (debt trap) kerülhetnek.

A témához kapcsolódó fogalomként érdemes megemlíteni azt a jelenséget, amelyet a szakirodalom az állam foglyul ejtésnek (state capture)¹⁵ nevez. Ez azt jelenti, hogy „Egy adott országon kívüli, vagy azon belül meghatározható személyek, intézmények, gazdasági társaságok vagy csoportok, akik korrupció útján az ország közpolitikáit, jogszabályi környezetét vagy gazdaságát saját érdekeik elősegítése céljából befolyásolják” (Transparency International 2016, 10. o.). Evans a bürokrácia beágyazott autonómiájának elmélete szerint, az állami bürokráciának be kell ágyazódnia a társadalomba annak érdekében, hogy a társadalmi infrastruktúrán keresztül meg tudja valósítani a céljait, de az üzleti szférával tartania kell a távolságot annak érdekében, hogy az egyes érdekcsoportok ne tudják foglyul ejteni (Ricz 2017).

Az államadósság mértékére a hazai valuta árfolyamának ingadozása is hatással van. Leértékelés esetén egységnyi külföldi valutáért több hazai valutát kell adni, ezért a külföldi adósságállomány nagysága és a leértékelés százalékának megfelelő mértékben a belföldi államadósság nagyság is növekedni fog (Botos – Schlett 2010).

1.2.2 Az államháztartás egyenlegei és állapotának mutatószámai

A különféle fiskális stabilitást vizsgáló modellek eltérően definiálják az államháztartási egyenlegeket, mutatókat, ezért fontos megismerkedni az alapvető egyenleg- és mutató típusokkal.

Az államháztartás egyenlege a bevételek és kiadások különbségéből adódik. Háromféle helyzete lehet. Nullszaldó, azaz egyensúly, amely csak az elméleti modellekben áll fent. Többlet (szufficit), amikor a bevételek értéke nagyobb a kiadásokénál. Hiány (deficit), amikor a kiadások haladják meg a bevételeket. Ha a költségvetési mérlegben szufficit van, akkor vagy az állami pénzkészlet növekszik, vagy az adósságállomány mérséklődik. Ha deficitet mutat a költségvetési mérleg, akkor az állami pénzkészlet csökkenését vagy az adósságállomány növekedését okozza. A bevételeket és a kiadásokat különféle speciális változók segítségével lehet mérni és összegezni, így ezek alapján az egyenleg értéke is változhat. A négy leggyakrabban használt egyenlegkoncepció (Benczes – Kutasi 2010): az államháztartás teljes egyenlege, elsődleges egyenleg, ciklikusan kiigazított egyenleg, strukturális egyenleg.

Az egyik legrégebben használt egyenlegtípus az 1986-os Government Finance Statistics (röviden: GFS) rendszer által alkalmazott GFS egyenlegek. A GFS rendszert az évek során folyamatosan fejlesztették a kormányzatok, intézmények a makrogazdaság igényeinek való megfelelés érdekében. A legnagyobb reformok 2001-ben és 2014-ben voltak. A 2001-es GFS rendszerben háromféle alap GFS egyenleg van, ötféle egyéb egyenleg és öt egyéb makrogazdasági mutató. A jólétet és az államadósságot négyféle változóval mérik. Mindezen mutatók számát bővítették, pontosították a 2014-es reform során (1. melléklet).

Nemzetközileg elfogadottak az IMF (2015) által használt egyenlegek az elsődleges egyenleg (primary balance) a nettó kamatok (ami a kamatkiadások és bevételek különbsége) nélküli teljes egyenleg. Ha az elsődleges egyenleg többletet mutat, akkor az állam a jövedelmeihez képest kevesebbet költ áru és szolgáltatás vásárlásra (Giday 2002): a bevételek részben vagy egészben fedezetet nyújtanak a nettó kamatfizetésre és a kölcsön törlesztésre is. A ciklikus egyenleg (cyclically balance) a ciklikus bevételek és kiadások különbsége. A kibocsátási rés (output gap) számítása során országspecifikus rugalmassági tényezőt is számítanak ezekből az aggregált bevételi és kiadási adatokból.

A ciklikusan kiigazított egyenleg (cyclically adjusted balance) a teljes egyenleg és az automatikus stabilizátorok különbsége (IMF 2015). Az automatikus stabilizátorok olyan költségvetési intézkedések, amelyek a reál GDP ingadozását hivatottak csillapítani, ilyenek az adótörvények és a kiadási szabályok. A ciklikusan kiigazított bevételek és kiadások az átmeneti, potenciális kibocsátás eltérésével társuló hatásoktól vannak megtisztítva. A ciklikusan kiigazított elsődleges egyenleg (cyclically adjusted primary balance) a nettó kamatfizetés nélküli ciklikusan kiigazított egyenleg.

A teljes fiskális egyenleg (fiscal balance) a nettó hitelt felvevő és hitelezői pozíció, a bevételek és a teljes kiadások különbségéből számítódik a GFS 2001-es kézikönyve szerint. Nem foglalja magába a politikai hiteleket. Néhány országban a teljes egyenleget (overall balance) még az 1986-os GFS szerint a teljes bevétel és támogatás és a teljes kiadás és nettó hitelek alapján számítják. A strukturális fiskális egyenleg (structural fiscal balance) a ciklikusan kiigazított egyenleg és az egyéb nem rendszeres hatások különbsége (IMF 2015). Ezek a nem rendszeres hatások túlmutatnak a ciklusokon, olyan egyszeri műveletek és egyéb tényezők, amelyek ciklikus változása nem esik egybe a kibocsátási ciklussal (például eszköz- vagy nyersanyagárak és a kibocsátás-összetétel hatása).

Az egyenleg meghatározásakor számít, hogy pénzforgalmi vagy eredményszemléletben vannak számba véve az ügyeletek. Előbbi a pénzforgalomra gyakorolt hatás alapján veszi számba a tranzakciókat, tehát csak a ténylegesen kifizetett kiadásokat és a ténylegesen befolyt bevételeket számolja el. Míg utóbbi a vagyonváltozásra gyakorolt hatást vizsgálja, így a teljesítés szerint kerülnek számbavételre a tranzakciók, nem a pénzmozgáskor (Kovács 2010).

Az egyenleg megállapításakor problémát okoz az is, hogy vannak olyan tételek, amelyek finanszírozási igénye közvetlenül nem jelenik meg a költségvetésben, ezért ezek a kvázi-fiskális tevékenységek elhatárolásra kerülnek. Az elszámolás módjai lehetőséget adnak a kreatív könyvelésre is, amely során általában a hiány mértékét növelő tételeket hagynak ki a költségvetésből. Ezek torzíthatják a kapott eredményeket, a kockázati szint megítélésének lehetőségét és az átláthatóságot (Kovács 2010).

Ha az államadósságot vizsgáljuk, akkor az eddig említett egyenlegeken túl meg kell vizsgálni azt is, hogy milyen a keletkezett államadósság szerkezete, mekkora mértékben van jelen a külföldi finanszírozás. A hazai és külföldi tulajdonú finanszírozás természete, hatásai eltérőek (Waldenström 2010). A hazai tulajdonosok egyben választópolgárok is, akik támogatására a kormány egyébként is támaszkodik. A belföldi hitelezők képesek fenyegetni az újraválasztás megvonásával a kormányt (Drazen 1998). Előfordulhat, hogy a hazai állampapír-tulajdonosok a helyi elit tagjai és ezért befolyást gyakorolnak a kormányra annak érdekében, hogy a kormány eleget tegyen fizetési ígéretének (akár a külföldi kölcsönök visszafizetésének rovására is) (Gelpern – Setser 2004).

A tulajdonosi szerkezeten kívül fontos, hogy az adósság hazai vagy külföldi pénznemben van denominálva. A hazai pénznemben történő eladósodás előnyei: a bevételek és a kiadások között természetes fedezet valósul meg, a belpiaccal kapcsolatos jobb informáltság, kedvezőbb hitelminősítés, a tőkepiac méretének, kultúrájának és infrastruktúrájának fejlődése, azaz a finanszírozási biztonság megvalósulása. A külföldi devizában történő eladósodás előnye, hogy olcsóbb, mint a hazai pénznemben történő eladósodás. Külföldi forrást azért von be egy ország, mert a devizatartalékait szeretné szinten tartani, az ország megítélésén szeretne javítani a nemzetközi piacokon, az átmeneti makrogazdasági ingadozásokat szeretne kivédeni vagy, mert a belföldi piac fejletlen – különösen igaz fejlődő országokban. A külföldi devizában történő állampapír-kibocsátás egy gazdaságpolitikai jelzés is lehet, amely azt közvetíti a tőkepiacok felé, hogy a kormány az adósságot nem fogja elinflálni (ezt egyébként inflációhoz kötött kamatozású hazai pénznemben kibocsátott állampapírokkal is el lehet érni). Magas hazai infláció esetén megjelenhet érvként a külföldi eladósodottság mellett egy „halasztó hatás”, azaz a kamatkiadások kicsivel magasabbak a reálkamatnál és az infláció csak az adósságállomány törlesztésekor jelentkezik. A belföldi valutában kibocsátott adósságleveleket is megvásárolhatják külföldi befektetők. A bevonzásuk érdekében a piaci átláthatóságot kell növelni, az instrumentumoknak, deviza- és adósságszabályoknak egyszerűnek kell lenniük, a másodpiaci likviditást megfelelő mértékűre kell emelni és akár közvetlen marketingtevékenység is folytatható (Dunavölgyi 1997).

1.2.3 Pénzügyi és államadósság-válság

A könyv témájához szorosan kapcsolódik az államadósság-válság jelensége is. Mivel a vizsgálat alanyai az Európai Unió tagállamai, ezért a 2008-as pénzügyi válság és különösen az azt követő 2010-es szuverén adósságválság kiemelt szerepet kell, hogy kapjon. Ebben az alfejezetben bemutatásra kerülnek a 2008-as pénzügyi és az azt követő 2010-es államadósság-válság Európai Uniós eseményei (a visegrádi országokra vonatkozóan a róluk szóló 2. fejezetben tárgyalom). Az Európai Unió adósságválság menedzsmentjének fiskális szabályozásokra vonatkozó eredményei (Európai Szemeszter, Költségvetési Paktum) az 1.3.2 alfejezetben szerepelnek részletesebben, ezért ebben az alfejezetben néhány egyéb beavatkozás kerül megemlítésre.

A pénzügyi válságok négy kategóriába sorolhatók: valuta-, adósság-, bank- és fizetési mérlegválságok. A 2008-as pénzügyi válságban mindegyik típus megjelent, ezért napjainkig kihatnak. Az ECB az EU-tagállamok válságeseményeit összegyűjtötte és kategorizálta 1970-től 2017-ig egy adatbázist létrehozva, amely a válságok természetének megértését, keletkezésük és kezelésük körülményeinek sajátosságait is tartalmazza, a kutatók számára jó alapként szolgál a makroprudenciális vizsgálatok lefolytatásához. Az ECB megkülönbözteti a rendszerszintű és átmeneti válságokat, ezeket tipizálja különféle szempontok szerint (lásd részletesen a 2. fejezet bevezetőjében).

Bankválság esetén a bankok felfüggesztik a hazai kötelezettségeik teljesítését és megállapodást próbálnak kötni a kormánnyal arról, hogy a működési kockázat növekedése vagy csődhelyzet bekövetkezése miatt jelentős segítséget nyújtson számukra. A zavar következtében megrendül a bizalom, ezért tőkemeneküléssel, kettős valutarendszer kialakulásával, költségvetési hiány növekedésével és eladósodással is járhat. A kormányok képesek a bankválságokat kezelni normális körülmények között (Losoncz 2014).

A lassan kibontakozó (slow motion currency crisis) valutaválság esetén a túlzott bérkiáramlás miatt fellépő reálfelértékelődés és a költségvetés túlköltekezése rontja az ország nemzetközi versenyképességét, a folyó fizetési mérleg hiány megemelkedik, ami a nemzeti valuta leértékel(őd)ését okozza. Az új típusú valutaválság a befektetők a gazdaság teljesítőképességre vonatkozó bizalomvesztése miatt alakul ki, ami az árfolyamon keresztül is megmutatkozik (Losoncz 2014).

Ha egy ország nem tud eleget tenni nemzetközi fizetési kötelezettségeinek, akkor fizetésimérleg-válság lehet a hátterében, melynek oka a nettó tőkebeáramlás hirtelen megtorpanása (sokk vagy fundamentális egyensúlyhiány miatt). Az IMF a fizetésimérleg-válság esetén kölcsönnyújtással segít a fizetőképes országoknak. A fizetésimérleg- és a valutaválság együtt jár a rögzített árfolyamrendszert használó országokban, de egyéb esetben nem feltétlenül (Losoncz 2014).

Ha egy ország fizetésképtelenné válik, vagy ha csak a hitelező szerint jelentős ennek a kockázata és emiatt megtagadja a hitelek folyósítását, akkor adósságválságról beszélünk. A likviditási típusú adósságválság esetén az adott ország alapvetően képes finanszírozni adósságát, csak a források rendelkezésre állásában vannak fennakadások. A fizetési adósságválság esetén a fizetőképesség nem áll fent, ezért az adósságok átütemezésére van szükség. Az IMF az ilyen típusú válságok esetén is igyekszik segítséget nyújtani, de a hitelnyújtást különféle feltételekhez köti (korrekciós intézkedések, egyensúlyjavító programok, adósokkal megállapodás) (Losoncz 2014).

A szuverén vagy államadósság-válság esetén az államok fizetőképessége kérdőjeleződik meg, mely esemény mögött számos egymás hatását erősítő folyamat állhat. A gazdaságban fellépő recesszió következtében az államháztartás bevételei csökkennek és a kiadási növekednek (bankkonszolidáció, diszkrecionális kiadások). Így növekszik a GDP-arányos államháztartási hiány és az államadósság. Az arány növekedésének a recesszió miatti GDP csökkenés is oka lehet. Az adósságszerkezet is befolyásolhatja a válság kialakulást, hiszen, ha a külföldi megtakarítók finanszírozzák azt, akkor a nemzetközi tőkeáramlások visszaesésével kiválthatják az adósságválságot (ahogy ez Magyarország esetében történt). Egy ilyen típusú válság kezelése esetén a magángazdasági szereplők megmentése érdekében az adósságot a társadalom egészére terhelik (Losoncz 2014).

Magáról a szuverén adósságrendezésről már Keynes is írt a versailles-i békerendszerrel kapcsolatos művében. Technikai megvalósítását a Világbank és az IMF végezte el 1970-ig. Ezután a nagy nemzetközi bankok is bekapcsolódtak a folyamatba. Az olajtermelő országok megtakarításait az olajimportőr (fejlődő) országok irányába csatornázták, amelyből a folyó fizetési mérlegük deficitjét finanszírozni tudták. Az ebből adódó adósságállományok és kockázatok vezettek az 1980-81-es szuverén válsághoz. A kezelési módok nem voltak eléggé sikeresek (Baker-terv, Brady-terv), csak a szuverén finanszírozás piacának megteremtését, komplexé és átláthatatlanabbá válását segítették elő, melynek következményei a 1994-95-ös tequilaválság, a 1998-as ázsiai és orosz válság és a 2002-es argentin válság (Bethlendi 2017).

Az Európai Unió legsúlyosabb recesszióját okozta a 2008-as pénzügyi és gazdasági válság, az azt követő 2010-es szuverén adósságválság és a velük járó társadalmi és bizalmi válság (3. ábra). Alapvetően a szuverén válságot a monetáris integráció miatt fennálló aszimmetrikus sokkok eredményezték, de felszínre hozták az eurózóna hiányosságait, valamint a csatlakozás politikai döntéseinek negatív makrogazdasági következményeit (Ferkelt 2015).

1.3. ábra - 3. ábra A pénzügyi és államadósság-válság fő eseményei

Forrás: Pilhál (2018) alapján saját szerkesztés

Elsőként Magyarország és Lettország fordult segítségért a trojkához¹⁶ a pénzügyi rendszerük stabilitásának megőrzése érdekében, előbbi összesen 20 milliárd eurós, míg utóbbi 7,5 milliárd eurós pénzügyi segítséget kapott (2008. október-december). A kereslet, a beruházások és a reformok előmozdítása érdekében a tagállamok megállapodtak az „European Economic Recovery Plan” bevezetéséről és a hitelminősítő intézetek felügyeletének fejlesztéséről. 2009-ben Románia számára 5+15 milliárd eurós segítséget szavazott meg az EU, IMF, Világbank, EIB és az EBRD (EC 2017c).

A válságkezelésük során a világ jegybankjai jelentős szerepet vállaltak, a bankrendszer likviditásának megőrzése érdekében a kamatláb csökkentésébe fogtak, majd a nulla szinthez közelítve közvetlenül a hitelpiacon avatkoztak be eszközvásárlással, közvetlen hitelnyújtással, az állampapír-vásárlásaikat a hozamok mérséklése vezérelte. Ezeket az ún. nemkonvecionális eszközöket alkalmazták az EU-ban és Magyarországon is (Fábián – Mátrai 2012). 2009 végén három új európai hatóság létrehozásáról határoztak a tagállamok pénzügyminiszterei: Európai Bankhatóság, Európai Biztosítás- és Foglalkoztatói Nyugdíj-felügyeleti Hatóság és Európai Értékpapír-piaci Felügyeleti Hatóság¹⁷. Az EKB fedezettkövény-vásárlási programokat indított, elsődleges és másodlagos piaconokon közvetlen vásárlásokat valósított meg.

Novemberben Írország¹⁹ kormánya folyamodott pénzügyi segítségért a trojkához, decemberben megállapodás született a hitelprogramról. Ebben a hónapban kezdte meg működését az Európai Rendszerkockázati Testület (ERKT), 2011 januárjában elkezdődik az első európai szemeszter. Májusban a portugál kormány az EFSM és EFSF keretében 26 milliárd eurós hitel folyósítására szorul, az EU Tanács összesen 52 milliárd eurós segélyprogramot szavazott meg az ország pénzügyi helyzetének javítása érdekében, ehhez csatlakozott az IMF a további 26 milliárd euró folyósításával. Júliusban Görögország újabb pénzügyi csomagra szorul (109 milliárd euró) (Losoncz 2014). Ekkoriban 24 tagállam ellen folyt túlzott deficit eljárás (EC 2017c).

2012 közepén Spanyolország²⁰ és Ciprus is pénzügyi segítségre szorult (100 milliárd és 10 milliárd euró értékben kaptak segítséget) és ugyanebben az időszakban elfogadásra került az ún. bankunió, amely közös bankfelügyelet, betétbiztosítási és szanálási rendszer létrehozását tartalmazza. A gazdasági növekedés és foglalkoztatás elősegítése érdekében 1200 milliárd euró beruházási forrást tartalmazó Növekedési és Munkahely-teremtési Paktum került elfogadásra, ez a fiskális paktum 2013. januárjában lépett hatályba (Losoncz 2014). 2014-re az euróövezet államadóssága elérte a GDP 92 százalékát. A Junker-féle Invesment Plan for Europe is elindult a beruházások élénkítése érdekében (EC 2017c).

2015-ben Görögország újabb segítséget kapott, 86 milliárd eurót, az ESM keretében. Ez EKB megkezdte a minőségi lazítási programját, a fiatalok foglalkoztatására 1 milliárd eurót különített el, és további 35 milliárdot a görög munkahely-teremtési programra (EC 2017c). 2015 szeptemberétől megkezdte működését az egységes felügyeleti mechanizmus, amely a 150 legnagyobb bankot rendeli az EKB közvetlen felügyelete alá (Losoncz 2014).

2016-ban a meglévő szabályok erősítésére fókuszálhatott az EU és végre minden országban megindult a gazdasági növekedés. 2017-re a munkanélküliségi ráta is lecsökkent a 2009-es szintre és az eurózóna adóssága a GDP 89,2 százalékára mérséklődött, már csak 3 ország volt a túlzott deficit eljárás alatt. Új átláthatósági szabályokat vezettek be a bankokra és pénzügyi közvetítőkre vonatkozóan (EC 2017c).

Az adósságválság is rávilágított a transzparens és fenntartható gazdaságpolitika szükségességére, amihez elengedhetetlen a fiskális fenntarthatóság melletti elköteleződés.

A fenntarthatóság és a fenntartható fejlődés igen nehezen definiálható fogalmak, mert nagyon széles körben lehet értelmezni őket. 1983-ban az ENSZ Környezeti és Fejlődési Világbizottsága zárójelentésében így definiálja (Szlávik 2005, 24. o.): a „fenntartható fejlődés olyan fejlődés, amely biztosítani tudja a jelen szükségleteinek kielégítését, anélkül, hogy veszélyeztetné a jövő generációk lehetőségét saját szükségleteik kielégítésére”. A hazai Nemzeti Fenntartható Fejlődési Tanács kissé bővebben fogalmaz (NFFT 2013, 25.o.).: "A fenntartható fejlődés az ember boldog és értelmes életvitelének előmozdítását és a közjó kiteljesítését célozza úgy, hogy az emberi tevékenységek a Föld környezeti eltartó-képessége szabta határokon belül maradnak, és a gyarapítható, fejleszthető emberi, társadalmi és gazdasági erőforrások terén gondoskodunk ezek megfelelő mennyiségi és minőségi állapotának fenntartásáról, bővítéséről, illetve javításáról.”.

A fiskális fenntarthatóságot is többféle nézőpont szerint definiálja a szakirodalom, a mérések lefolytatásához elengedhetetlen a fogalmi háttér bemutatása. A definiálási különbségekből adódóan – nem meglepő módon – a mérésére kifejlesztett módszerek is igen változatosak.

1.3.1 A definíció fejlődése

Hamilton és Flavin (1986) az elsők között definiálták a fiskális fenntarthatóságot, szerintük a költségvetés akkor nevezhető fenntarthatónak, ha a kormányzati költségvetés jelenértéke egyensúlyban van. Blanchard és szerzőtársai (1990) szerint a fenntartható fiskális politika egy olyan politikaként definiálható, amelyben a GNP arányos államadósság végeredményben a kezdeti értékéhez konvergál, míg a ráta ideiglenes felduzzadása fenntarthatatlan politikát jelez. Az évek során mindenki igyekezett a fenti definíciókon javítani, módosítani.

A nemzetközi szervezetek a költségvetés fenntarthatóságán általában azt értik, hogy az aktuális költségvetési politika finanszírozható és nem vezet túlzott eladósodáshoz (Hegedűs 2010).

Az Európai Bizottság szerint a fiskális politika fenntarthatósága úgy értelmezhető folyamatosan, nemcsak a jelenben, hanem a jövőben is, hogy a jelenlegi politikát változtatás nélkül folytatva, az állami kiadásokat és adórendszert működtetve az adósság növekedése nem haladja meg a GDP adott részét (azaz a GDP-arányos államadósság nem növekszik). A Stabilitási és Növekedési Egyezmény alapján az euróövezetben a fiskális fenntarthatóság küszöbértéke a GDP-arányos államadósság 60 százaléka (EC 2006). Mivel a V4 országok az EU tagjai, ezért én ezt a definíciót és mutatót értem fiskális fenntarthatóság alatt.

Egy gazdasági egység felelősségi pozíciója fenntartható, ha eleget tesz a jelenérték költségvetési korlátnak²¹, anélkül, hogy jelentősebb kiigazítás történne a bevételek és kiadások egyenlegében a piaci finanszírozási költségek miatt (IMF 2002). A fiskális fenntarthatóság arra a kérdésre keresi a választ, hogy vajon a kormányzat képes-e folytatni a költségvetési politikát a szolvencia veszélyeztetése nélkül (Croce – Juan-Ramón 2003). Ábel és Kóbor (2011) szerint a gazdaságpolitika akkor fenntartható, ha azt az idők végezetéig változatlan formában lehet alkalmazni és ilyen esetben a GDP-arányos államadósság stabil marad. Visszajutottunk így Buiter (1985) és Blanchard (1990) gondolataihoz, hogy a fiskális politika akkor fenntartható, ha az államadósság aránya hosszú távon stabil.

A fiskális fenntarthatóság növeli az intergenerációs tudatosságot, javítja a formális és informális intézményi minőséget, kedvezőbb fiskális mozgásteret és gazdasági növekedést biztosít. A fiskális fenntarthatatlanság a konszolidációk, strukturális reformok, fiskális kiigazítások költségeire is hatást gyakorol (Kovács 2015).

Az államadósság és a költségvetési egyenleg alakulására vonatkozó EU-s szabályokat elsőként az Európai Unió működéséről szóló Szerződés 140. cikkelye tartalmazza (általánosságban maastrichti kritériumokként hivatkoznak rájuk). A Szerződés 140. cikk (1) bekezdése „az állam pénzügyi helyzetének fenntarthatóságát” írja elő, ezt „olyan költségvetési egyenleg elérése mutatja, amely nem rendelkezik a 126. cikk (6) bekezdése értelmében vett túlzott hiánnyal”. A Szerződés 140. cikk (1) bekezdésében említett, a konvergencia kritériumokról szóló (13. sz.) jegyzőkönyv 2. cikke szerint ez a kritérium azt jelenti, hogy a vizsgálat időpontjában a tagállam nem áll a Tanács által a túlzott hiány fennállásáról az említett Szerződés 126. cikk (6) bekezdésének értelmében hozott határozat hatálya alatt. A 126. cikk (2) és (3) bekezdéseinek értelmében az Európai Bizottság jelentést készít, amennyiben egy tagállam nem felel meg a költségvetési fegyelem követelményeinek, vagyis, ha a tervezett vagy tényleges költségvetési hiánynak a GDP-hez viszonyított aránya túllép egy meghatározott referenciaértéket (amelyet a túlzott hiány esetén követendő eljárásról szóló jegyzőkönyv a GDP 3 százalékában szab meg). Kivétel a szabály alól, ha ez az arány jelentős mértékben és folyamatosan csökkent, és elért egy, a referenciaértékhez közeli szintet, illetve, ha a referenciaérték túllépése csak kivételes és átmeneti, és az arány közel marad a referenciaértékhez. Ha az államadósságnak a GDP-hez viszonyított aránya túllép egy meghatározott referenciaértéket (amelyet a túlzott hiány esetén követendő eljárásról szóló jegyzőkönyv a GDP 60 százalékában szab meg), kivéve, ha az arány elegendő mértékben csökken, és kielégítő ütemben közelít a referenciaértékhez (ECB 2018). Ezek a szabályok felülvizsgálatra kerültek az évek során, számos ponton igyekeztek megerősíteni, kiegészíteni az európai jogalkotók. A maastrichti kritériumokkal részletesebben a következő alfejezetben foglalkozom.

Az államadósság kezelésével kapcsolatos stratégiákról végzett kutatásában Bessenyei (2012) a kritériumokkal kapcsolatosan megállapítja, hogy ha a kormányzat rehabilitációs adósságkezelési stratégiát folytat, akkor a kritériumok teljesülése sem garantálja az államadósság stabilizációját. Továbbá arra is kitért a vizsgálat, hogy az államadósság kezelési lehetőségeit szűkíti a kormányzat költségvetési korlátjának túlzott megkeményítése, a finanszírozási környezet romlása is hatást gyakorol az államadósság és az elsődleges deficit értékeire, az elsődleges deficit befolyásolására irányuló eseti beavatkozások sem szolgálják az államadósság stabilizációját, de az államadósság stabilizálása sikeres lehet, ha a kormányzat gazdasági szerepvállalását lassan csökkentő gazdaságpolitikát folytat.

A deficit változása meghatározza az államadósság és így a fiskális fenntarthatóság alakulását. A deficittel kapcsolatosan meg kell említeni a deficithajlam (deficit bias) jelenségét, ami azt jelenti, hogy a kormány a deficit és az államadósság szintjének emelkedését engedélyezi (eltűri) (IFAC 2012). A deficithajlam magyarázata lehet a motivációk és az akadályok hiánya. Előbbiek közé tartozik a közjavak közös jellegéből adódó túlzott felhasználás, a választók heterogenitása. Utóbbiakhoz a transzparens működés hiánya, az információs aszimmetria és a választók deficittoleranciája sorolható (Ódor – P. Kiss 2014).

A költségvetési fenntarthatóság három sajátosságára hívja fel a figyelmet Pápa és Valentinyi (2008). Egyrészt, hogy az elméletek nagyon gyenge feltételeket fogalmaznak meg a fiskális politikával szemben. Másrészt, a jelenlegi fenntarthatóságot végül a jövőbeli folyamatok fogják igazolni, így igaz Wyplosz (2007) azon megállapítása, hogy a költségvetési politika fenntarthatósága szigorú értelemben nem is értelmezhető. Harmadrészt a költségvetési politika mindig fenntartható, mert gyakorlatilag nem szakad meg, ha úgy tűnik, hogy nem fenntartható korrekció történik. A korrekciót az állam vagy a piac is elvégezheti, utóbbi jellemzően pénzügyi válságokat okoz. Ezen sajátosságok alapján megfogalmaztak egy gyakorlatban is használható fiskális fenntarthatósági definíciót, amely azt mondja, ha a jelenbeli költségvetési politika jövőbeli változatlan folytatása esetén az állam fizetőképes marad, akkor a költségvetési politika fenntartható. Ennek méréséhez a GDP-arányos elsődleges egyenleg szintjét alkalmazták.

1.3.2 Fiskális szabályok

A számszerű fikális szabályok, a független intézmények és a költségvetési folyamat fejlesztése elengedhetetlen feltételei a fiskális fenntarthatóság elérésének (Wyplosz 2012). A fiskális fenntarthatóság és átláthatóság biztosításával az adósságválságok elkerülhetők lehetnek. Szükség van olyan előrejelző rendszerek kialakítására, amelyben a szélesebb hatáskörű intézményi eszközök²² kerülnek alkalmazásra. Az intézményi háttér megerősítésének lehetőségét, módját nagymértékben befolyásolják a rendszer sajátosságai (például demokratikus hagyományok, parlamentáris rendszer típusa, a pártok ereje), a kormányzat kapcsolata a magánhitelezés kínálati oldalának legfőbb szereplőivel és a nemzetközi szervezetekkel (Török 2011).

Az Európai Unió tagállamainak meg kell felelniük a maastrichti kritériumoknak, amelyek speciális fiskális szabályoknak tekinthetők, az EU-n belül vizsgálom a fenntarthatóság érvényességét. Az EU és a tagállamok is folyamatosan fejlesztik fiskális szabályrendszerüket, így egy „alkalmazott tudományként” tekinthetünk erre a folyamatra, amely sokszor a politikai célok, motivációk által is vezérelt és nemcsak a közgazdasági elméletek dominálják. A politikai indíttatás bemutatásától eltekintek, igyekszem kizárólag a közgazdasági motívumokat megjeleníteni.

A fiskális szabály „a költségvetési politika alakításával szemben támasztott és folyamatosan alkalmazott korlát vagy kényszer, amely a fiskális teljesítmény valamely széles értelemben vett aggregátumára vonatkozóan lett meghatározva” (Benczes – Kutasi 2010, 123. o.) Egyszerűbben, a fiskális szabályok olyan állandó, számszerű előírások, melyek az államháztartás egy részére vagy egészére vonatkoznak (Baksay – P. Kiss 2009, P. Kiss 2012). A költségvetési szabályok elősegítik a makrogazdasági stabilitást, a kormány és intézkedéseinek hitelességét, a költségvetési politika hosszú távú fenntarthatóságát, a negatív externáliák minimalizálását (Kennedy – Robbins 2001). A fiskális szabályok a fiskális döntésekre ható tényezőkre terjednek ki, a külső tényezőkre nem (Ódor – P. Kiss 2011). Leggyakrabban négy kategóriába sorolják be őket: adósságszabály, egyenlegszabály, kiadási (oldali) szabály, és bevételi (oldali) szabály (Berta – Tóth 2017). Ezekről korábbi alfejezetben már említést tettem, ebben az alfejezetben részletesebben bemutatom őket, és a 2.5 alfejezetben értékelem a visegrádi országok költségvetési fiskális keretrendszerének szabályait.

A szabályrendszer működésének értékelését Kopits és Symansky (1998) kritériumrendszere alapján végezhetjük el. Nyolcféle kritériumot fogalmaz meg az egyes szabályokkal szemben megfelelőség, rugalmasság, megfogalmazás, átláthatóság, következetesség, egyszerűség, kikényszeríthetőség és hatékonyság. Ezek a kritériumok egymással szembe is kerülhetnek, ezért nincs egyetlen „jó recept” az alkalmazásukra, így fontos az országok sajátosságaihoz igazodó szabályokat alkalmazni (Kopits 2007).

A fiskális szabályok bevezetésével kapcsolatos tanulságokat fogalmazott meg Kopits (2007): szükséges az egész közszférára kiterjedő intézményi kör meghatározása (beleértve a költségvetésen kívüli kormányzati műveleteket, a decentralizált intézményeket, az állami tulajdonú vállalatokat, valamint a köz- és magánszféra együttműködésében megvalósított projektek megfelelő könyvelését), megfelelő előrejelzési rendszereket és fiskális változókat kell alkalmazni. Az eljárási szabályokat meg kell erősíteni, különös tekintettel a kötelező ellentételezés (PAYGO) elvét kell a költségvetési törvényben értelmezni és alkalmazni, a hároméves gördülő, indikatív költségvetési tervezést kell bevezetni. Az elsődleges kiadási szabály mellett szükséges a strukturális elsődleges többletszabály és az önkormányzati folyó egyensúly szabály alkalmazása is. A rendszer működésének ellenőrzéséhez egy független felügyeleti hatóságot kell felállítani. Ezen intézmények kiemelt fontossága miatt bővebben a 1.3.3 alfejezetben kitérek rájuk.

Az adósságszabály nominálisan vagy a GDP-hez mért, bruttó vagy nettó adósságállományt vagy annak változását határozza meg, viszonyítja egy küszöb értékhez. Előnye az egyszerűségében rejlik, jól kommunikálható és állományi mutatóként jól kapcsolódik a fenntarthatósághoz. Hátránya, hogy a küszöbértéket is nehéz meghatározni, de ha sikerül is, akkor is előfordulhat, hogy a küszöbtől jelentősen eltér az érték, és ilyenkor a szabály nem segíti a visszatérést az optimális értékhez (Hemming – Kell 2001, Berta – Tóth 2017). Továbbá önmagukban nem kellően rugalmasak, gyakran prociklikusan reagálnak a gazdasági ciklus változásaira, ezért gyakran alkalmaznak mentesítő záradékot, mely bizonyos körülmények között felfüggeszti az adósságszabály alkalmazását. Az adósságra olyan külső tényezők is hatnak mint például az infláció, az árfolyam (átértékelés) és a finanszírozás, ezért is alkalmaznak mentesítő záradékot, illetve védősávokat. Ahogy az adósság állománya átlépi a küszöb előtt meghatározott védősávokat, úgy fokozatosan szigorodnak az adósság emelkedését megelőző intézkedések, amelyekkel a szabály hatékonyságát igyekeznek erősíteni (Ódor – P. Kiss 2011).

Az összes bevétel és összes kiadás különbségét szabályozza az egyenleg szabály, jellemzően a GDP-hez viszonyítják a maximális értékét. Alkalmazásának előnye, hogy a hosszú távú fenntarthatóság szempontjából kevésbé fontos privatizációs bevételek, a devizaadósságot érintő, a kormány közvetlen hatáskörén részben kívül maradó átértékelődés nem befolyásolja és prociklikusságra való hajlama is kisebb, mint az adósságszabálynak (Berta – Tóth 2017). A nem várt események ellen tartalékok képzésével vagy mentesítő záradék beiktatásával lehet védekezni (Ódor – P. Kiss 2011). Hátránya, hogy érzékenyebb a kreatív könyvelésre (Von Hagen – Wolf 2004). Az egyenlegszabályok vonatkozhatnak az elsődleges egyenlegre, a strukturális hiányra vagy ciklikusan kiigazított egyenlegre is (Berta – Tóth 2017).

A kiadási (oldali) szabály az összes kiadás, az elsődleges kiadás vagy a folyókiadás abszolút vagy GDP-arányos értékét, esetenként növekedési ütemét határozza meg. Előnye, hogy nincs szükség ciklikus kiigazításra, így könnyen érthető, a legkevésbé prociklikus szabálytípus. A deficitre való hajlamot képes kezelni (Cordes et al. 2015), az újraelosztás szabályozásán keresztül ellenőrzés alatt tartja az állam méretét. Bár önmagában nem alkalmas a fenntarthatóság kikényszerítésére, de a döntéshozók figyelembe veszik a költségvetési korlátot (Benczes – Kutasi 2010). Jobban láthatóvá válik a fiskális politika felelőssége. Ha a kiadási ütem rögzítésének időtávja megegyezik a gazdasági ciklus átlagos hosszával, akkor a növekedés üteme egyenletes lesz, így automatikus stabilizátorként²³ tud működni (Ódor – P. Kiss 2011). Hátránya lehet, hogy nem képes hatni közvetlenül sem az egyenlegre, sem az államadósságra és előfordulhat, hogy a kormányzatot a produktív kiadások mérséklésére ösztönzi (Berta – Tóth 2017).

A bevételi szabályok két típusa különíthető el, egyik a bevétel minimumának meghatározása, melynek egyenlegjavító hatása van. A másik a bevételi plafon megállapítása, melynek célja a túlzott adóztatás elkerülése (Schaechter et al. 2012), de ez akár ronthatja az államháztartás pozícióját. Ezek a szabályok sem képesek a fenntarthatóságot önmagukban biztosítani, de a prociklikus hajlamuk még inkább problémássá teszi alkalmazásukat (Berta – Tóth 2017).

A Kopits-Symansky kritériumok újragondolását javasolja Ódor (2014), aki a nyolc kritérium helyett 15 ajánlást fogalmaz meg az Európai Unió új fiskális keretrendszerének értékelésére. Az idézett szerzők munkái alapján a költségvetési szabályok előnyeit és hátrányai megadhatók (2. táblázat).

Megjegyzés: a + jel az előnyt a – jel a hátrányt jelenti

Forrás: Ódor – P. Kiss (2011) és Berta – Tóth (2017) alapján saját szerkesztés

A fiskális szabályokat először az USA-ban vezették be a 19. század közepén, Európában az 1920-as években jelentek meg, de ezek még nem a központi költségvetésre vonatkoztak, hanem ettől alacsonyabb szintekre. A II. világháború után jelentek meg a központi költségvetésre vonatkozó fiskális szabályok a monetáris reformokhoz kapcsolódó stabilizációs programok sikerességének biztosítására pl. Németországban, Olaszországban, Japánban és Hollandiában. A szabályok elterjedésének hulláma a kilencvenes évek elejére-közepére tehető, jellemzője, hogy inkább törekedtek a transzparenciára, a kreatív könyvelés megakadályozására, a jelentésekre vonatkozó követelmények egységesítésére és a középtávú makro-költségvetési keretek kialakítására (Kopits 2001).

A fiskális szabályok megjelenésének fő okát a fenntarthatósági problémák és a miattuk szükséges költségvetési konszolidációban lehet megragadni. Nyugat-Európa esetében a kilencvenes évekig tartó jelentős eladósodási hullám, a volt szocialista országokban a rendszerváltozás utáni kiigazítási kényszer vezetett a költségvetési szabályok átalakításához. A szabályok mennyiségi bővülésének a 2007-2008-as válság adott újabb lökést. Mindezek eredőjeként 2015-re 114-re emelkedett a fiskális szabályok száma az EU28 országaiban (átlagosan 4 szabály országonként), míg 1990-ben még csak 14 volt (Berta – Tóth 2017).

Az Európai Unió tagállamaiban a fiskális szabályok számának növekedése a maastrichti kritériumok létéhez, kritikájához és fejlődéséhez is kapcsolható. Maga az Európai Unióról szóló Maastrichti Szerződés²⁴ és az Alapító Szerződések az euróövezeten kívüli érdekelt országok és az euróövezeti tagállamok közötti gazdasági konvergencia biztosítása érdekében (EC 2017a) részletesen megfogalmazzák a konvergenciakritériumokat (3. táblázat).

Megjegyzés: *„A referenciaértékeket a Szerződésekhez csatolt, a túlzott hiány esetén követendő eljárásról szóló jegyzőkönyv határozza meg.” [Alapító Szerződések 126. cikk (2) bekezdés]

Forrás: Alapító Szerződések 126. cikk (2) bekezdés és 140. cikk (1) bekezdés alapján saját szerkesztés

A konvergenciakritériumok alapján megállapítható, hogy közülük az államháztartásra vonatkozó két feltétel tekinthető fiskális szabálynak, míg az árstabilitás, az árfolyamstabilitás és a kamatlábak konvergenciája a monetáris politika hatáskörébe tartozik (3. táblázat). Az uniós fiskális szabályok azonban nemcsak ebben a két kritériumban öltenek testet. A létezésük óta viták sorozata folyt és folyik a mai napig is a betartásukról, hatékonyságukról és reformálási lehetőségeikről (többek között lásd Von Hagen 1992, Pasinetti 1998, Falkner 2002, Wyplosz 2005, Balassone és szerzőtársai 2011, Smith és Weeks 2017).

Az egyes szabályok követése kompromisszumokra kényszeríti a kormányzatokat, általában kettő vagy több szabályt igyekeznek követni. Ha a fenntarthatóság és a gazdasági stabilizáció a cél, akkor például érdemes az adósság és kiadási szabály összehangolása és a kormányzat méretének szabályozása a rövid és középtávú operatív döntések meghozatala során (Schaechter et al. 2012).

Mindezen elgondolások közül a fiskális keretrendszer kialakításával kapcsolatos főbb uniós rendelkezésekre fókuszálok a következőkben (2. melléklet). Az első jelentős beavatkozás a konvergenciakritériumok, így a fiskális szabályok erősítése érdekében a Stabilitási és Növekedési Egyezmény (röviden: SNE) volt, melyben már a középtávú tervezés dimenziója is belekerült a szabályrendszerbe. Bár az SNE részletesen kifejtette a túlzottdeficit-eljárás menetrendjét és büntetési tételeit, mégis a diplomácia és politika befolyása nagy volt az eljárás megindítására, így például nem indult Németország és Franciaország ellen eljárás, ami a szabály gyengülését okozta. Az SNE a formai követelmények meghatározására koncentrált²⁵ és nem a hatékony megvalósításra, amellyel a gazdasági körülmények változására reagálni tudtak volna a tagországok, így reformokra szorult. A 2005-ben hatályba lépett SNE módosítások inkább a szabályok rugalmasabbá tételére mintsem az átláthatóságra vagy kikényszeríthetőségre helyezték a hangsúlyt, ezért a szabályok hatékonyságának javulása²⁶ erősen megkérdőjelezhető volt (Benczes – Kutasi 2010).

A közös fiskális szabályozásnak a következő nagy lendületet a 2008-as pénzügyi válság adta, mert a kormányoknak rá kellett döbbenniük, hogy a meglévő szabályozás nem elegendő a deficit és az államadósság növekedésének megfékezéséhez. Az Európai Szemeszter, a Hatos Csomag, a Kettes Csomag és a Költségvetési Paktum együttesen egy olyan integrált rendszert kínál a tagországok számára, amelyben a szabályok egyértelműbbek, segítségükkel a nemzeti szakpolitikák hatékonyabban koordinálhatók év közben és a folyamatos felügyeletnek köszönhetően a szabályok megsértése esetén a szankciók hamarabb életbe léptethetők. Mindezzel a gazdasági és monetáris unió egészének működése stabilabbá válik és a tagállamok a költségvetési és reformtörekvéseiket könnyebben tudják megvalósítani (Benczes 2016).

Az Európai Szemeszternek az a célja, hogy a tagállamok a saját költségvetési eljárásuk korai szakaszában és a gazdaságpolitika egyéb területein figyelembe vehessék az uniós szinten elfogadott politikákat, ennek érdekében az SNE és az Európa 2020 stratégiai rendelkezéseivel összhangban, előzetesen koordinálják költségvetési és gazdaságpolitikájukat. Így a két gazdasági kormányzási eszköz ötvöződik a szemeszter révén. Jelentőssége abban rejlik, hogy a tagállamok szuverenitásának megsértése nélkül, de a lehető legnagyobb mértékben terjeszti ki az európai uniós intézmények jogosítványait, hiszen minden gazdaságpolitikával foglalkozó uniós intézmény részt vesz benne a tagállamok kormányain és parlamentjein kívül (Losoncz 2014).

A Költségvetési Paktum kormányközi szerződés formájában a korábbiaknál szigorúbb fiskális szabályt léptetett életbe, amit magas szintű nemzeti jogforrásba kell ültetni és ha nem teljesül, akkor az Európai Bíróság bevonható a rendezésbe (a GDP 0,1 százalékig kötelező érvényű büntetést róhat ki a tagállamra). A kormányközi egyezmény megerősíti az Európai Bizottság és az Európai Bíróság szerepét és szűkíti a diszkrecionális fiskális politika mozgásterét, melyek a jövőben kétséges döntési helyzetekhez és politikai csatározásokhoz vezethetnek (Benczes 2016). A 2011-2013-ban megalkotott rendeleteket, irányelveket és kormányközi szerződéseket az egységes szabályozás érdekében beépítették a Stabilitási és Növekedési Paktumba 2015-ben²⁷, így az új szerződés elősegítette a beruházásösztönzés és a strukturális reformok rugalmasságát, úgy, hogy a gazdasági ciklusokat is figyelembe vette (Andele et al. 2015).

A szabályok számán kívül minőségbeli változás is tapasztalható az európai országok fiskális politikájában, aminek mérésére az Európai Bizottság létrehozta az úgynevezett fiskális szabályok indexét (Fiscal Rules Index) és a fiskális szabály erősségének indexét (Fiscal Rule Strength Index, röviden: FRSI). Utóbbi mutató számításakor Deroose és szerzőtársai (2006) alapján a következő kritériumokat²⁸ veszik figyelembe: jogalap, kötelező jelleg, megfelelést ellenőrző szervezetek, korrekciós mechanizmusok és sokkokkal szembeni ellenállóság. Az egyes szabályokhoz minden kritérium szerint egy értéket rendelnek, ezeket az értékeket összesítik, minden kritérium azonos súlyt kap. A kapott eredményt 0 és 1 skálára standardizálják, így minden szabálynak lesz egy indexértéke. Majd ezt követően összegzésre kerülnek egy adott országra és adott időszakra vonatkozóan. A fiskális szabályok indexét úgy kapják meg, hogy az előbb számított fiskális szabály erősségének indexét megszorozzák az államháztartás adott szabállyal való lefedettségével, ezeket az értékeket összegezik. Ha ugyanaz a szabály több államháztartási szintre is vonatkozik, akkor a szabály a magasabb fiskális szabályok erősségének indexéhez tartozó súly egy, míg a második és harmadik szabály 1/2 és 1/3 súlyt kap. Tehát a hozzárendelt súlyokat a fiskális szabály ereje és lefedettsége adja. Ezeket a súlyokat úgy alkalmazzák, hogy tükrözze az államháztartás ugyanazon szintjeire vonatkozó többszörös szabályok csökkenő határhasznát (Európai Bizottság 2017).

A fiskális szabályok betartását ökonometriai módszerekkel vizsgálva Nerlich és Reuter (2013), Cordes és szerzőtársai (2015) megállapították, hogy a kiadási és adósságszabályokat sikerült leginkább betartani, míg az egyenlegszabályok betartási aránya ezektől jóval elmarad. A szabályrendszer hatékonyságával kapcsolatosan folytatott vizsgálatot Debrun és szerzőtársai (2008), a huszonöt EU tagállamra, 1990–2005 időszakra lefolytatott vizsgálatában statisztikailag szignifikáns, robosztus, oksági kapcsolatot mutattak ki az általuk alkotott fiskális szabály indexe és a ciklikusan kiigazított elsődleges egyenleg között. Az államadósságra vonatkozóan megvalósult a hosszú távú szolvencia elégséges feltétele. Hasonló eredményekre jutott Ayuso-i-Casals és szerzőtársai (2009), Afonso és Hauptmeier (2009) és Heinemann és szerzőtársai (2016) is, azaz a költségvetési fegyelem erősíthető fiskális szabályokkal, és képesek növelni a kiigazítás eredményességét és tartósságát is.

A kiadási szabályoknak a kiadások mértékére gyakorolt hatásait vizsgálva Wierts (2012) megállapítja, hogy nem lehet megkülönböztetni a kezdeti elsődleges kiadási szabályok ceteris paribus hatását és a kiadási szabályok kiadásokra gyakorolt hatását egymástól, mivel a változók korrelálnak egymással. Így csak annyi állapítható meg, hogy maguknak a kiadási szabályoknak az alkalmazása egyfajta politikai hajlandóságot tükröz a magas GDP-arányos kiadások kezelésére és ezen elköteleződésen keresztül képesek a kiadási szabályok a kiadásokat megregulázni és a kiadásokat érő sokkok hatását enyhíteni.

Vass (2006) Belgium, Dánia, Magyarország, Németország és Svédország néhány makrogazdasági mutatója idősorának empirikus megfigyeléséből (GDP növekedési üteme, a deficit és az államadósság GDP-hez viszonyított aránya) megállapítja, hogy a fiskális szabályrendszer megléte nem elég a fenntarthatóan kiegyensúlyozott államháztartás megvalósításához, mivel politikai akarat és intézményrendszer is szükséges. Ugyanakkor azt is kiemeli, hogy a szabályrendszer képes a fiskális politika keretrendszerét korlátok közé szorítani, de az állami újraelosztás mértékére nem tud hatást gyakorolni, így a szabályok ellenére a gazdaságpolitika képes saját preferenciarendszerének kialakítására.

A költségvetési szabályok és a költségvetési fegyelem közötti kapcsolatot vizsgálva Tóth (2017) megállapította, hogy konjunktúra időszakában a nemzeti szabályok erősítik a költségvetési fegyelmet és a szabályok eredményessége szempontjából az erős jogi háttér, a megfelelően rögzített célrendszer, a riasztási mechanizmus, az ellenőrző testület és a szabályok működéséről szóló nyilvános diskurzus is fontos.

1.3.3 Független fiskális intézmények

A fenntartható és átlátható fiskális politikához hosszú távú jogi, intézményi keretek és garanciák kialakítása szükséges (Balcerowicz 2010). Olyan intézményi reformokat kell megvalósítani, amelyek az állami kiadások, a költségvetési deficit és az államadósság növekedését előre meghatározott korlátok közé képesek szorítani (Kopits 2009). A létrehozott intézménynek a következő funkciókat kell betölteni (Kornai 2010):

Az intézményi „horgony” szerepét a „kemény” intézmények tölthetik be, mert politikai befolyástól mentesen, a politikai-törvényhozási ciklustól függetlenül képesek működni (Benczes – Kutasi 2010). Gazdaságtörténetileg megfigyelhető, hogy a költségvetési politika felett őrködő független intézmények létrehozását elsősorban az ellenzékben lévő politikai pártok támogatják. Mikor hatalomra kerülnek, a létrehozott intézmények függetlenségét csökkentik vagy akár fel is számolják az intézményeket, mert saját pozíciójukat fenyegetve érzik (Calmfors et al. 2010). Egyszerűbb szabályozók is betölthetik az intézményi horgony szerepét, például reáladósság-szabály (real debt rule) vagy a költségvetési kiadások jogi korlátozásának szabálya (spending limit rule). Ezek a szabályozók a független intézmények mellett is segítik a fiskális átláthatóságot (Török 2011).

A kormánytól független, pártsemleges, jól informált költségvetési intézmények a költségvetési átláthatóság leghatékonyabb eszközei, melyek a végrehajtói hatalom információs előnyén alapuló visszaéléseket is megakadályozhatják (Romhányi 2007). Ezek gyűjtőneve a nemzetközi gyakorlatban „független fiskális intézmény” (Independent Fiscal Institution, röviden: IFI), mely intézményeket többféleképpen csoportosíthatjuk. Jankovics (2012) szerint az elvi kiindulópontból való elhatárolás alapján léteznek fiskális hatóságok és tanácsadói, valamint ellenőrzési jogkörrel rendelkező, közhatalmi jogosítványokkal nem bíró költségvetési tanácsok.

Benczes és Kutasi (2010) kétféle intézménytípust nevez meg; szerintük a költségvetési fegyelem elősegítői „költségvetési hivatal” vagy „költségvetési tanács” formában is működhetnek. Utóbbi a – Németországban és hazánkban jelenleg is működő – néhány taggal rendelkező „bölcsek tanácsa”, melynek feladata a makrogazdasági összefüggések, költségvetési kockázatok vizsgálata, és ezekről a parlament tájékoztatása. A „hivatal” megnevezés egy szervezett intézményre utal, ahol a szakértők a költségvetési törvény megalkotási folyamatának egészében végigkövetik és véleményezik a makrogazdasági körülményeket és a törvényt magát. Ilyen intézmény például az USA-ban működő Congressional Budget Office (röviden: CBO) (Benczes – Kutasi 2010).

Az IMF (2013) szerint a költségvetési tanács egy törvényes vagy végrehajtói megbízatással felruházott állandó hivatal, a kormány fiskális politikai befolyásolásától független, tervezi és teljesíti a célok megvalósulását a hosszú távú államháztartási finanszírozás fenntarthatósággal, illetve a rövid és középtávú makrogazdasági stabilitással és egyéb makrogazdasági célokkal kapcsolatosan. Ezen túlmenően, a költségvetési tanács egy vagy több feladatot is elláthat a következők közül: hozzájárulhat az elfogulatlan makrogazdasági és költségvetési előrejelzések használatához a költségvetés tervezésében (előrejelzéseket készíthet, vagy észszerű szintet javasolhat a kulcsparaméterekre), megállapíthat fiskális politikai lehetőségeket és ajánlásokat fogalmazhat meg, megkönnyítheti a fiskális politikai szabályok elfogadását és támogathatja az új politikai ösztönzőket.

A költségvetési tanácsok feladatkörük jellege alapján normatív vagy pozitív elemzéseket készítő szereplők lehetnek, mely további alcsoportokra bontható a törvényi feladatkör kiterjedtsége szerint (Jankovics). Az intézmény szervezeti elrendezése szerint tartozhatnak törvényhozó hatalomhoz vagy kormányzathoz, vagy teljesen önálló jogállásúak is lehetnek, általában köztes megoldások is megvalósulnak.

Az első költségvetési tanácsot 1945-ben alapították Hollandiában, Bureau for Economic Policy Analysis (CPB) néven. Egészen 1975-ig, az USA CBO hivatalának létrehozásáig ez volt az egyetlen aktívan működő költségvetési intézmény a világon. Az 1945 és 1975 közötti időszakban csak Dánia, Németország és Belgium hozott létre hasonló költségvetési tanácsot. A költségvetési tanácsok száma ugrásszerűen megnövekedett 2005 után, főként Európában (4. ábra).

1.4. ábra - 4. ábra A költségvetési tanácsok számának alakulása (1960-2013)

Forrás: IMF (2013), 11. o.

Mivel létrehozásukra és működtetésükre nincs kidolgozott „legjobb” módszer, így az EU tagállamaiban működő költségvetési tanácsok az országspecifikus intézményi kultúrába épültek be, és igyekeztek alkalmazkodni hozzá. Többségében tanácsadó jellegű, közvetlen felelősséggel nem járó, elemző, előrejelző feladatokkal látják el őket, amelyet véleményezési jogosultság egészíthet ki. Transzparenciájukat a számvevőszékhez vagy parlamenthez történő kapcsolásuk erősítheti (Kovács 2016a).

Az Európai Unióban a költségvetés betartásán őrködő független fiskális intézményekről Kovács (2016a) készített összefoglaló táblázatokat, ahol a fiskális politikai szabály, hatáskör, a létrehozás alapja, a közjogi besorolás és az IFI által alkalmazható szankciók szerint osztályozta az intézményeket. Az egyes országok költségvetési tanácsának működési és feladatrendszerének részletes bemutatásától a terjedelmi korlátok miatt jelenleg el kell tekintenem, összefoglaló táblázat található a 5. és 6. mellékletben. Alapvetően megkülönböztethetjük őket döntési jogkörök szerint. A költségvetés makrogazdasági kérdésében független testületként működő, tanácsadó szerepe van az osztrák és szlovák költségvetési tanácsnak. A költségvetés egyensúlyi kérdésében közjogi felhatalmazással rendelkezik a magyar költségvetési tanács. A holland költségvetési tanácsnak hivatalos makrogazdasági előrejelző szerepe is van. A költségvetési tanácsok rendelkezhetnek saját költségvetéssel, ahogy Ausztriában; és kapcsolódhatnak valamely másik szervezet infrastruktúrájához, például Franciaországban a számvevőszékhez, Szlovákiában a nemzeti bankhoz, Magyarországon az Országgyűlés Hivatalához, az USA-ban működő Conressional Budgetroy Office a törvényhozáshoz.

A költségvetési tanácsok létezésével és működésével kapcsolatban is felmerültek félelmek és problémák az egyes országok és szervezetek részéről. Felmerülhet a függetlenség biztosításának kérdésessége, az, hogy a tanács mennyire képes a kormány által biztosított forrásoktól független álláspont kialakítására, és ezt az ellenzék mennyire érzi kormánytól függetlennek. A tanács tagjainak politikai vagy egyéb meggyőződése is hatással lehet a tanács egész működésére, de az egyes tagok érdekérvényesítő képessége is befolyásolhatja a döntéseket. Ha egy költségvetési tanács a kormánynak és nem a parlamentnek tartozik beszámolási kötelezettséggel, akkor előfordulhat, hogy a költségvetési törvény tárgyalása során kevésbé száll vitába a kormánnyal. A kormányzat ösztönözve érzi magát egy felügyeleti szervként (watchdog) is működő költségvetési tanács létrehozására, annak érdekében, hogy jelezze elköteleződését a költségvetési fegyelem iránt. Ugyanakkor, ha egy felügyeleti szerv kifogásolja a kormány politikáját, az erős ösztönzést adhat arra, hogy korlátozza a tanács tevékenységét, végső esetben feloszlassa azt (Calmfors 2012).

A kezdeti fiskális teljesítményre vonatkozó vizsgálatokban még nem konkrétan a független fiskális intézmények, hanem a fiskális szabályok hatását vizsgálták. 2013-ig nem volt olyan tanulmány, ami a költségvetési tanácsok hatékonyságának mérésével foglalkozott volna. Ennek oka az, hogy a költségvetési tanácsok 2005 után kezdtek nagyobb számban elterjedni, az ezt megelőző időszakokban kevés vizsgálati alany állt rendelkezésre, el kellett telni néhány évnek ahhoz, hogy az idősorok összehasonlíthatók legyenek.

Debrun és Kinda (2014) továbbfejlesztette Debrun és szerzőtársai (2008) alapegyenletét, kibővítve az a költségvetési tanácsok létével. A legkisebb négyzetes dummy változók dinamikus panelbecsléses (Least Square Dummy Variable, röviden: LSDVC) módszerét alkalmazták, eredményül pedig azt kapták, hogy a fiskális szabályok megléte erősebb fiskális teljesítményhez vezet. A költségvetési tanácsok puszta létezése nincs hatással a fiskális teljesítményre. A hatékony költségvetési tanácsok képesek hatni a költségvetési teljesítményre, pontosabb és kevésbé elfogult előrejelzések készítésével. A hatékonyság ebben az esetben a politikától való függetlenséget, a költségvetési előrejelzések készítését és támogatását, a nyilvános vitákon való megjelenést és a fiskális szabályok explicit felügyelő szerepét jelenti. A költségvetési tanácsok, elősegítve a fiskális átláthatóságot és a nyilvános produktív költségvetési vitákat, ösztönzik a nagyobb költségvetési fegyelmet (Debrun – Kinda 2014).

A költségvetési tanácsoknak az előrejelzések minőségére gyakorolt hatását három kulcsváltozó segítségével vizsgálják: ezek az elsődleges egyenleg, a ciklikusan kiigazított elsődleges egyenleg és a reál GDP-növekedés. A jól működő költségvetési tanácsok hozzájárulnak az elfogulatlan vagy enyhén konzervatív elsődleges egyenleg előrejelzésekhez a saját országukra vonatkozóan, míg más országokra általában túlzott optimista becsléseik vannak. Érdekes, hogy a reál GDP-növekedésre vonatkozó előrejelzések túlzottan optimisták, bár torzításuk kisebb a független költségvetési intézmények esetében. Ez arra utalhat, hogy az alapvető makrogazdasági előrejelzések manipulációja több alternatív forrásból származó előrejelzés összehasonlításával kiszűrhető. A költségvetés gazdasági aktivitásra gyakorolt hatását bonyolultabb módszertanok alkalmazásával vizsgálva nagyobb a lehetőség a manipulációra (Debrun – Kinda 2014).

A további vizsgálatok kimutatták, hogy a költségvetési tanácsok javítják a fiskális politika lakossági megérthetőségét, és arra ösztönzik a választópolgárokat és a döntéshozókat, hogy kompetens kormányt válasszanak. Valamint a kormányok kompetensségétől függetlenül képesek hozzájárulni a deficit csökkentéséhez (Beetsma – Debrun 2016). A hitelező szervezetek és az eladósodott országok kormánya közötti információs aszimmetriát is képesek csökkenteni (Debrun 2011).

Az IMF (2013) kutatási eredményei is azt mutatják, hogy a költségvetési tanácsok puszta jelenléte nem elegendő az államadósság-menedzsment hatékonyabb működéséhez, a konkrét hatáskör és funkció nagymértékben befolyásolja a hatékonysághoz való hozzájárulásukat. Az ellenőrző jogkör a fiskális szabályok felett, a mérési hatékonyság értékelése, az előrejelzések készítése vagy értékelése, a törvényileg meghatározott függetlenség, a gyakori jelentéskészítés és -elemzés a médiában és az adekvát szakértői munkacsoport megléte hozzájárul a költségvetési tanács erejének növekedéséhez. A költségvetési tanács költségvetésének védelme nem mutatott statisztikailag szignifikáns kapcsolatot a költségvetési tanács hatékonyságával. Továbbá kiemeli a tanulmány, hogy a központi kormányzat teljesítményét két irányból is javíthatja a költségvetési tanács. Egyrészt a jelentések és elemzések a költségvetési tervezés folyamatán, másrészt, indirekt módon, a választási ciklus következményeivel vagy az érdekcsoportok befolyásolásával kapcsolatos politikai döntések korlátozásán keresztül. Utóbbit úgy tudják megvalósítani, hogy a költségvetési tanács értékeli az egyes intézkedések költségeit és az erről szóló jelentéseket közzéteszi, így a szavazók tájékozottabbá válhatnak a kormányzati döntések hatásairól.

Az Európai Unió tagországaiban működő független fiskális intézményeket értékeli és rangsorolja Horváth (2017), az OECD két felmérésére és Beetsma és szerzőtársai (2015) tanulmányára alapozva kialakított osztályozási rendszer segítségével. A 25 ország közül első helyen Hollandia áll, őt követi Észtország, Portugália, Szlovénia és az Egyesült Királyság. Szlovákia a hatodik, Magyarország a nyolcadik helyet foglalja el a rangsorban. Csehország és Lengyelország nem szerepelt a felmérésben, mert nem rendelkeztek független fiskális intézménnyel.

Az Európai Költségvetési Tanács a jelenlegi gazdasági kormányzás kereteinek megerősítése céljából jött létre (5. ábra). A fontosabb feladatai az uniós költségvetési keret végrehajtásának értékelése, javaslattétel a jövőbeli uniós költségvetési keret kialakítására, a jövőbeli költségvetési irányvonal és az SNP szabályainak megfelelő nemzeti költségvetési irányvonalak értékelése, együttműködés a nemzeti tanácsokkal és eseti tanácsadás a Bizottság elnökének.

1.5. ábra - 5. ábra Az Európai Költségvetési Tanács kapcsolatrendszere és feladatai

Forrás: MoFoCZ (2017), 31. o. alapján saját szerkesztés

Összegezve a hatékonysági vizsgálatok eredményeit, kimutatták, hogy önmagukban a költségvetési tanácsok nincsenek hatással a költségvetési teljesítményre. Abban az esetben, ha politikailag függetlenek, megfelelő előrejelzést képesek adni, felügyeleti szervként tudnak működni, akkor hatékonynak tekinthető működésük, ezáltal képesek hatást gyakorolni a fiskális teljesítményre. A költségvetési tanácsok és költségvetési szabályok között kölcsönhatás áll fent. Azokban az országokban, ahol működnek költségvetési tanácsok, ott a fiskális szabályok is hatékonyabbak, és ahol erősebbek a költségvetési szabályok, ott a tanácsok is jobban működnek. Tehát a költségvetési tanácsok hozzájárulnak az előrejelzési rendszerek javulásához, a kormány működésének átláthatóságához. A középtávú költségvetési célok eléréséhez a költségvetési tanácsokon túl a kormányzat tartós politikai elköteleződésére is szükség van.

Ebben a fejezetben a fiskális fenntarthatósághoz szorosan kapcsolódó elméleti hátteret tekintettük át. A gazdaságpolitika, a fiskális politika, a költségvetés és államháztartás egyenlegeinek definiálásával még inkább érthetővé válik, hogy milyen fogalmi környezetben mozgunk, ha a fiskális fenntarthatóságot szeretnénk vizsgálni. Kitértem a globális pénzügyi és az európai adósságválságra, amely még inkább felhívta a figyelmet az államadósság kezelésének fontosságára. Ezen alapok után következett a fiskális fenntarthatóság értelmezése, és a megvalósítását segítő fiskális szabályok és a független fiskális intézmények bemutatása.

A fejezet összegzéseként megállapítható, hogy a fiskális politikának úgy kell biztosítania a hosszú távú fenntarthatóságot, hogy közben ne váljon prociklikussá. Mindezt valamiféle számszerű fiskális szabályok megalkotásával lehet elősegíteni. Az Európai Unió tagországaiban az elmúlt két évtizedben egyre nagyobb számú fiskális szabályt léptettek életbe, egyre összetettebbé téve a rendszert, megjelentek a független fiskális intézmények is. Egyetértek Ódor és P. Kiss (2016) azon megállapításával, hogy az egységes szabályok nem minden ország számára megfelelőek, a decentralizált szabályrendszer hatékonyabbá tehetné a hiány elleni küzdelmet. A felelőtlen fiskális politika elleni küzdelem az országspecifikus szabályok, aktív ellenőrzést folytató független fiskális intézmények és erősebb mutatók révén eredményesen valósulhat meg. Így az uniós és nemzeti költségvetések közötti ellentétes folyamatok is finomhangolhatók lennének.

Az elméleti áttekintés után a vizsgálat alanyait, a visegrádi országokat mutatom be, a fiskális politika és azon belül is az államadósság alakulására fókuszálok az országok rendszerváltozásától kezdve napjainkig.

Csehszlovákiában már a szétválás előtt elkezdődött a privatizáció, amely lehetőséget biztosított a piacgazdasághoz elengedhetetlen magántulajdon általánossá válásához. Az első körben a 18 év feletti állampolgárok részjegyeket kaptak, mellyel befektetéshez jutottak a korábbi állami vállalatokban (KSH 1996). Az ingyenes részvényjuttatásra azért is volt szükség, mert nem volt a magánszektornak, különösen a lakosságnak likviddé tehető magánvagyona vagy jelentős bankbetéte. A kiskereskedelmi szektor magánosítása restitúció³⁵, azaz az államosított vagyon visszaadásával valósult meg (Mihályi 2010). A folyamat 1992 decemberében zárult, amelynek során 1492 vállalat könyv szerinti értéken számolva 52 százalékát privatizálták. A szétválást követően a második privatizációs körben a cseh kormány tőzsdén értékesítette a megmaradt állami tulajdonú vállalatokat, odafigyelve arra, hogy a külföldi tulajdonosok ne szerezhessék meg a vállalatok vagyonának, részvényeinek többségét (KSH 1996).

A piacgazdaság kialakításához az árak felszabadítására is szükség volt, a folyamat eredményeként magas inflációval kellett szembenéznie a cseh jegybanknak. 1995-ben és 1996-ban az éves infláció 8-10 százalék körül mozgott, az árváltozásokra a lassan növekvő szabályozott árak és az árfolyam stabilitás gyakorolt hatást (CNB 1998a).

1998 elején kezdte meg a jegybank az inflációs célkövető rendszer³⁶ működtetését, amelynek három fő oka volt. Egyrészt, 1997 májusában a devizapiaci turbulencia és a menedzselt lebegtetési árfolyampolitika a nominális horgony elvesztéséhez vezetett. A rögzített árfolyampolitika segített stabilizálni az import árakat, ami pozitív hatást gyakorolt az árstabilitásra is. Másrészt, a dezinflációs folyamat elősegítése érdekében, a 10 százalék körül stabilizálódott infláció további csökkentése érdekében a várakozásokat is ki kellett mozdítani ebből a zónából. Harmadrészt, a jegybank igyekezett az EU inflációs értékéhez közelíteni a cseh infláció mértékét. Az inflációs célkövető rendszer bevezetésével, a transzparencia és középtávú előrejelzések révén az említett problémák orvosolhatóvá váltak (CNB 1998/a, CNB 1998/b, CNB 1999/a, CNB 1999/b).

2.1. ábra - 6. ábra Csehország GDP-arányos államadóssága és költségvetési egyenlege (1995-2021)

Megjegyzés: Az államadósság a bal oldali tengelyen, a deficit a jobb oldali tengelyen van jelezve.

Forrás: Eurostat (2023) adatok alapján saját szerkesztés

A cseh gazdaság viszonylag alacsony GDP-arányos államadóssággal rendelkezett/rendelkezik³⁷ (6. ábra). Ennek egyik oka, hogy a rendszerváltozás után nem örökölt nagy összegű felhalmozott államadósságot. Ugyanakkor nem volt szükség nagymértékű kiigazításokra sem a rendszerváltozás óta. Ha megfigyeljük az adatsort, látható, hogy a rendszerváltozástól az EU csatlakozásig közel megduplázódott az államadósság nagysága. A következő periódusban, 2004-2008-ig az államadósság stabil szintet mutatott, a válság hatására kezdett emelkedésbe, amit csak 2013-ban sikerült megállítani. A hiány adatokra tekintve a 2004-es és 2007-es kiigazítások emelhetők ki. A továbbiakban ezen kiemelt eseményekhez kapcsolódó folyamatokat, kiigazításokat, reformokat mutatom be.

2003-ban a beáramló FDI mértéke a korábbi évhez képest 74 százalékra csökkent³⁸ (kb. 2583 millió dollár), a munkaerőpiacon strukturális problémák álltak fent³⁹. A lisszaboni stratégiával összehangoltan a kormány a növekedés, versenyképesség, foglalkoztatás, közpénzügyi reformok és a fenntartható fejlődés biztosítása mellett kötelezte el magát. A fiskális reformok második szakaszába lépve olyan adópolitikát vezettek be, amellyel a beruházási aktivitást, a kutatás-fejlesztést és a munkaerőpiaci részvételt ösztönözték. A versenyképesség erősítése érdekében az áfa mértékét 22 százalékról 19 százalékra mérsékelték, míg a társasági adót 31 százalékról 28 százalékra csökkentették 2004-ben (MoFoCZ 2004).

Cél az euró bevezetése, ennek érdekében a kormányzatnak olyan fiskális politikát kellett alkalmaznia, hogy a központi költségvetés hiánya ne haladja meg a GDP 4 százalékát 2006-ban és a 3,5 százalékát 2007-ben, ennek eléréséhez évi 0,7 százalékponttal kell csökkenteni a hiányt 2004 és 2007 között. Az államadósság GDP-arányos mértéke 2003-ban 39,7 százalék volt, amelyből az állami garancia a GDP 10 százalékának megfelelő összeget tett ki. A központi költségvetés adóssága okozta a magas hiányt (az összes garanciákkal kiigazított adósságállomány 93 százaléka a központi költségvetéshez köthető) (MoFoCZ 2004). A kiigazításhoz leginkább a magasabb adóbevételek és az alacsonyabb kiadások, valamint az állami garanciák átsorolása járult hozzá, a kiigazításnak köszönhetően a hiány mértéke a GDP 3,0 százalékát tette ki 2004-ben (a várt érték 5,2 százalékos hiány volt). Az államadósság a GDP 36,8 százaléka volt az év végén (MoFoCZ 2005, Palócz 2010).

A 2004-es költségvetési kiigazítás és a hiány alacsony szinten tartása 2008-ig hozzájárult az államadósság szintjének stabilizálódásához is. A 2005-ös deficitre néhány rendkívüli tétel is hatást gyakorolt, vissza nem térítendő szíriai követelések, az orosz hadseregtől vásárolt katonai technológia és a Gripen repülőgép beszerzések nyilvántartásba vételének módosulása. Az adózás szerkezetének átalakítása miatt az adóbevételeket nehéz volt számszerűsíteni (MoFoCZ 2005). A deficit mértéke így is csökkent, amelyhez a gazdasági növekedés is hozzájárult. A GDP növekedése meghaladta az évi 5 százalékot, a nettó export ehhez 4 százalékponttal járult hozzá (MoFoCZ 2007). A hazai kereslet növekedéséből (főleg a beruházás élénküléséből) származó gazdasági növekedést 2006-ban lehetett érezni. A kedvező gazdasági környezet hozzájárult a vállalati nyereség növekedéséhez és az ebből származó adóbevételek mértéke a GDP 0,3 százalékát tették ki. Ugyanakkor a dohánytermékekre kivetett jövedéki adóból származó bevétel elmaradt a várttól. A gyermekes háztartások közös adózása miatt a személyi jövedelemadó bevételek szintén csökkentek. A szociális kiadások és központi költségvetési beruházások növekedése növelte a kiadásokat (MoFoCZ 2007). 2007-ben a központi költségvetés hiánya jelentős csökkenést mutatott. Ennek hátterében egyrészt az állt, hogy a cseh gazdaság elérte gazdasági ciklusa csúcspontját, így a további bevételek teljes egészében a hiány csökkentésére fordíthatók voltak. A korábbi években képzett tartalékokból származó, el nem költött tartalékokat nem kellett felhasználni. Továbbá az önkormányzatok egyenlege is GDP-arányosan 0,9 százalékkal javult (a bruttó állóeszköz felhalmozás költségeit csökkentette). Kiadási oldalon a szociális kiadások megnövekedése továbbra is jelentős maradt (MoFoCZ 2008). A 2007-es reformcsomagnak köszönhetően a szociális transzferek növekedési üteme csökkent és az állami beruházások növekedése fokozódott (MoFoCZ 2010).

A gazdasági válság miatti visszaesés következtében a GDP-arányos államadósság 2008 óta folyamatosan növekedett. 2009-ben a jövedéki adók kivételével a többi adóból és társadalombiztosítási hozzájárulásból származó bevétel csökkent, emiatt a CO2 kibocsátási kvóta eladásából származó bevétel számított jelentős tételnek (a GDP 0,3 százaléka). A deficit mértéke így elérte a GDP 5,9 százalékát, az államadósság a GDP 35,4 százalékával egyezett meg (MoFoCZ 2010). Megszorító intézkedéseket vezettek be a központi költségvetés szintjén is és a szociális juttatások növekedési üteme tovább csökkent. Az államadósság a korábbi évekhez képest viszonylag magas értékéhez (a GDP 38,5 százaléka) viszonyítva a kamatok kevésbé növekedtek, ami a cseh konszolidációs stratégia pozitív értékelésének köszönhető (MoFoCZ 2011).

2013-tól ismét csökkenő pályára állt az államadósság és a költségvetés egyenlege is folyamatosan javult. A kiigazítások szerényebb mértékben folytatódtak, így a deficit a GDP 1,3 százalékát tette ki 2013-ban (MoFoCZ 2014b). Ez a bevételek növekedésének és a kiadások csökkenésének (ami a kiigazításból származott) is köszönhető volt. A szociális juttatások csak 1,5 százalékkal emelkedtek, melynek hátterében a 2013-ban meghozott korlátozó visszatérítési rendelet (reimbursement decree) állt. A hatások eredőjeként az államadósság GDP-arányos mértéke 46,0 százalékra csökkent (MoFoCZ 2014a). 2014-ben az államháztartási hiány az előző évhez képest kissé emelkedett. Ennek oka, hogy a Betétbiztosítási Alap (Deposit Insurance Fund⁴¹) 14,7 milliárd cseh koronát fizetett ki a csődbe jutott szövetkezeti takarékpénztárak ügyfeleinek. Ugyanakkor a jövedéki adók egyszeri elhatárolása (az ESA 2010 módszertanának megfelelően) is jelentős hatást gyakorolt az egyenlegre (26 milliárd korona). Továbbá jelentős bevételhez (8,5 milliárd korona) jutott a mobilszolgáltatóktól a kormány a frekvenciasávokra kötött licencszerződésekből. 2013-hoz hasonlóan a kiadások GDP-arányos értéke is növekedett (bár ennek hátterében a GDP stagnálása is áll) (MoFoCZ 2015).

Csehországban 2018-ban a prosperáló gazdasági környezetben, pozitív strukturális egyenleggel (a GDP 0,4 százaléka) és csökkenő államadósság állománnyal rendelkezett (32,6 százaléka a GDP-nek), a teljes pénzügyi egyenleg és a kibocsátási rés is kedvező volt, a korábban alacsony beruházási aktivitás is erősödött (GDP 4,1 százalékára). Továbbá a nyugdíjrendszer átalakítása és az adóelkerülés érdekében tett intézkedések is megnövelték a költségvetés bevételeit. Így sem a strukturális deficit (GDP – 1,5 százaléka) szabályt, sem az államadósság-szabályt (55 és 60 százalékos küszöbértékek) nem sértették meg. A helyi önkormányzatok adóssága is alacsony (a GDP 5 százaléka, 2013 óta folyamatosan csökkent), így az sem jelent kockázatot az államadósság értékére (The Czech Fiscal Council, 2019). A 6254 településből 456-nél történt a fiskális szabályszegés, de csak három esetében kellett a Pénzügyminisztériumnak eljárást indítani⁴², mert adósságuk 2017. december 31-én meghaladta az elmúlt négy év átlag jövedelmének 60 százalékát és ezt nem csökkentették 2018-ban az eltérés legalább 5 százalékával, a többiek átlagosan 8,27 százalékkal mérsékelték (MoFoCZ, 2019).

A 2019-es évben a Cseh Költségvetési Tanács megállapította, hogy a COVID-19 okozta gazdasági sokk jelentősen befolyásolja a potenciális kibocsátás és strukturális deficit becslését és a kiadási szabály megítélését. A GDP növekedés azonban még kitartott a 2019-es évre is, a 2,3 százalékos reál növekedéssel, ami a háztartásoknak és a beruházásoknak volt betudható. Az expanzív fiskális politikának köszönhetően a költségvetési többlet a GDP 0,3 százalékra esett vissza, de még így is hozzájárult az államadósság csökkenéséhez. A strukturális hiány 1,1 százalékos értéke nem haladja meg a szabályban meghatározott 1,25 százalékos értéket (30,2 százaléka a GDP-nek) (The Czech Fiscal Council, 2020).

2020-ban már Csehország is elszenvedte a COVID-19 okozta gazdasági növekedés-visszaesést, a GDP 5,8 százalékkal csökkent az előző évhez képest. Ehhez a háztartások végső fogyasztása és a beruházások elmaradása járult hozzá leginkább, csak a kormányzati kiadások⁴³ mérsékelték a visszaesést. A gazdaság a potenciális kibocsátás szintje alá esett, a költségvetési deficit 6,1 százalékra nőtt, a strukturális egyenleg 2,9 százalékos értéke átlépte a rá vonatkozó szabály határát. Az államadósság mértéke növekedett, 37,8 százaléka a GDP-nek. A romló értékeket a Költségvetési Tanács az átmeneti intézkedések hatásának tudta be, ezért ki is dolgozott egy tervet arra vonatkozóan, hogyan normalizálják az értékeket a következő években, ehhez kétszer módosították a törvényben meghatározott küszöbértékeket is. A helyi és regionális önkormányzatok és települések nem gyengítették a költségvetési pozíciót (The Czech Fiscal Council, 2021). A monetáris politika is igyekezett támogatni a gazdaságot, a CNB 2 százalékponttal csökkentette irányadó kamatlábát, az új törvény lehetővé tette a bankszektor likviditásának erősítését, az új jogszabályok a hiteltörlesztés elhalasztásával támogatták a gazdálkodó szervezeteket. Az egyszeri és átmeneti intézkedések összértéke elérte a GDP 2,3 százalékát (MoFoCZ, 2021).

2021-re a költségvetési hiány mértéke a GDP 5,9 százalékát tette ki, amit természetesen főleg a gazdaságélénkítő programok eredményeztek. Bár a költségvetés bevételi oldalán is volt növekedés, a „Adócsomag 2021”-nek⁴⁴ köszönhetően ez mérsékeltebb volt mint a kiadási oldal növekménye. A pandémia és gazdasági visszaesés enyhítésére hozott intézkedések a GDP 1,7 százalékát tették ki. Mindezek következtében az államadósság növekedett, a GDP 41,9 százalékára (MoFoCZ, 2022).

A lengyel állami szektor válsága már 1975-től állandósult, a nagy adósságteher miatt nem volt képes ellátási feladatainak eleget tenni. A magánszektor egyre nagyobb teret nyert, az árnyékgazdaság a lakosság nyugati kapcsolatai és a legálisan nem elérhető konvertibilis valuták piacára épült. Az átalakulás folyamata 1988-ban megválasztott Rakowski-kormány nevéhez fűződik, amely 1988 ősz-telén elfogadta a gazdasági tevékenységek folytatásáról⁴⁵, a külföldi közvetlen tőkebefektetésekről⁴⁶ és a mezőgazdasági felvásárlás demonopolizálásáról⁴⁷ szóló törvényeket. A bankrendszert is átalakították, a nemzeti bank helyébe 9 körzeti bank került, a magánbank-alapítást is engedélyezték, a pénzváltást magánvállalkozásoknak is engedélyezve legalizálták a valutapiac feketepiacát. A kormány bukásához a magas infláció és a „nómenklatúra-privatizálás”⁴⁸ is hozzájárult (Mizsei 1991).

A privatizáció első hulláma Lengyelországban 600 nagyvállalatot érintett. Átalakították őket társaságokká és a vállalati tőke 60 százalékát nominálértékben osztották szét a felnőtt lakosság között, 10 százalékát a vállalatok munkavállalói kapták és az államkincstárnál maradt 30 százalék⁴⁹. Az államkincstárnál maradt állomány célja az állami alkalmazottak és nyugdíjasok kompenzációja, valamint a társadalombiztosítás finanszírozása. Második hullámban 1994-től az állampolgárok részvételi jegyet vásárolhattak a tőzsdén, így megnyílt a külföldi tőke előtt is a lehetőség a privatizációban való részvételre (KSH 1996). Megfigyelhető volt ebben az időszakban az ún. likvidáció gyakorlata is a privatizációs folyamatban (ez kifejezetten lengyel sajátosság), amely azt jelentette, hogy egy külső befektetői csoport megvásárolt különféle eszközöket, amelyeket működtetni tudott (Mihályi 2010). A lengyel bankrendszer átalakítására 1993-ban került sor, kilenc állami bankot 1 millió dollár értékű 15 éves állami kötvénykibocsátással konszolidáltak (KSH 1996).

A GDP-arányos államadósság és a költségvetési egyenleg alakulását 1995-2001, 2001-2013 és 2014-től napjainkig terjedő időszakokra érdemes bontani (7. ábra). Az első időszakra az államadósság leépítése, a második időszakra a növekedés és a harmadik időszakra a mérsékelt csökkenés a jellemző. Ezzel párhuzamosan a hiány változatos mértéket öltött, jelentős kiigazítások 2004, 2007 és 2010-ben történtek. A továbbiakban ezen kiemelt eseményekhez kapcsolódó folyamatokat, kiigazításokat, reformokat mutatom be.

2.2. ábra - 7. ábra Lengyelország GDP-arányos államadóssága és költségvetési egyenlege (1995-2021)

Megjegyzés: Az államadósság a bal oldali tengelyen, a deficit a jobb oldali tengelyen van jelezve.

Forrás: Eurostat (2023) adatok alapján saját szerkesztés

Az államháztartási hiány 1996-ban a GDP 3,4 százaléka, 1997-ben a 2,7 százaléka⁵⁰ és 1998-ban a 2,4 százaléka volt. 1998-ban pozitív elsődleges egyenleget sikerült elérni, ami 4,7 milliárd zloty értéket jelentett, ez a növekedés az „önfinanszírozó” költségvetés felé való elmozdulást mutatott. Az orosz válság és a lengyel és tengerentúli kamatlábak közötti spread csökkenése miatt a porfólióbefektetők érdeklődése a lengyel állampapírpiac iránt csökkent a korábbi évekhez képest. A külföldi befektetők magas, de egyenlőtlen keresletet mutattak az állampapírpiacon, de mivel elsősorban az 5 éves fix kamatozású kötvényeket vásárolták ezért a gyors piaci kivonulás nem jelentett kockázatot. A privatizációs bevétel 7,1 milliárd zlotys értéket tett ki, ami főként a Telekomunikacja Polska SA és Bank Przemysowo-Handlowy SA privatizálásának köszönhető (NBP 1999).

Lengyelországban adósságra vonatkozó szabályt vezették be 1997-ben. Az alkotmányban rögzítették, hogy az adósság (nemzeti módszertan szerint számolva) nem haladhatja meg a GDP hatvan százalékát. Ezt a szabályt kiegészítették egy védősávokról szóló rendelkezéssel (az államháztartásról szóló törvény kereteiben), amely egy 50 százalékos és egy 55 százalékos védősávval támogatja a 60 százalékos küszöböt. A második védősáv átlépésekor szigorodtak a szabályok, a költségvetési törvénynek biztosítani kell, hogy a két évvel későbbi költségvetés nem lesz deficites. A költségvetési egységek kiadásai közül csak az EU által finanszírozott kiadások haladhatták meg a bevételeket. Az állami bérek és költségvetési kölcsönnyújtás befagyasztására, a nyugdíjak inflációs indexálására került sor (a 20 százalékos reálbérsúlyt nem veszik figyelembe). A kormány konszolidációs programjában a hosszú távú kiadási programokat és a külföldi hitelből megvalósuló projekteket is részletesen áttekintették. A 60 százalékos küszöb átlépése esetén az állami garanciavállalást is betiltják és a kormányzati egységek kiadásai nem haladhatják meg bevételeiket, a konszolidációs programban konkrét adósság csökkentő intézkedéseket fogalmaztak meg (Ódor – P. Kiss 2011).

A privatizációs bevételek a várt dupláját érték el 1999-ben, de a négy fő strukturális reform (társadalombiztosítás, egészségügy, oktatás és helyi önkormányzatok) miatt a kiadási oldal is nagyobb lett a vártnál, ami a gyenge gazdasági növekedéssel párosulva tovább súlyosbította az államháztartás egyensúlytalanságát. A deficit tekintetében az államháztartás finanszírozási elégtelenségeit a beáramló külföldi tőkéből enyhítették. A deficit az év végére mérséklődött, a GDP 3,4 százalékának felelt meg. A nettó államadósságot a helyi önkormányzatok és speciális célú pénzeszközök mozgása a korábbinál nagyobb mértékben befolyásolta. Az új társadalombiztosítási törvény alapján átszervezett Társadalombiztosítási Testület (ZUS) finanszírozási problémáinak enyhítésére a központi kormányzat a kiterjesztett hitelkeret rendelkezésre bocsátása mellett döntött. A társadalombiztosítási és egészségügyi rendszer reformja a GDP 1,2 százalékának megfelelő forrásigénnyel rendelkezett. A külföldi adósságszolgálat költsége 3,3 milliárd dollár volt, amiből 1,0 milliárd dollár a hitelek és hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok kamatfizetése, a többi tőke visszafizetés volt (NBP 2000). A kevésbé restriktív fiskális politika a befektetések és gazdasági növekedés visszaesése mellett a monetáris politika szigorodását kényszerítette ki 2000-ben. A kiigazított államháztartási hiány a vártnál magasabban alakult, a GDP 2 százalékával egyezett meg (kiigazítás nélkül 3,0 százalék). A kiadások a vártnál nagyobb mértékben emelkedtek, melyhez a helyi önkormányzatok és a foglalkoztatási alap (Employment Fund) kiadásai járultak hozzá leginkább (NBP 2001).

2001-ben a központi költségvetés GDP-arányos hiánya rekord, 4,5 százalékos értéket vett fel, a kiigazított államháztartási hiány 4,8-ra emelkedett, a megcélzott 1,8-2,1 százalékhoz képest. A bevételek (adó, vám és privatizációs) elmaradása, a kiadások (különösen az adósságszolgálati és nyugdíjrendszert támogató) emelkedése és a kedvezőtlen makrogazdasági környezet (gazdasági növekedés visszaesése, növekvő munkanélküliség) alakították ki a vártnál nagyobb hiányt. A kormány júliusban és decemberben is kénytelen volt felülvizsgálni a nemzeti költségvetést. A magas államháztartási hiány azzal fenyegetett, hogy az államadósság túllépi a törvényileg meghatározott korlátot és adósságcsapda alakul ki (NBP 2002). 2002-ben a fiskális fegyelem tovább lazult, melynek eredménye 5,5 százalékos költségvetési hiány lett. Az elmaradt indirekt és személyi jövedelemadó bevételeket a magasabb társasági és nem-adó jellegű bevételek csak részben kompenzálták. A kiadási oldalon, a fogyasztás, a vállalati támogatások és garanciák és az adósságszolgálat is növekedett. A zloty felértékelődése, a kincstárjegyek és kötvények jövedelmezőségének növekedése csökkentette a gazdasági növekedés bankokon keresztüli finanszírozási lehetőségeit. A Társadalombiztosítási Alap is tovább növelte eladósodottságát a bankrendszer felé. A Munkapiaci Alapnak nyújtott támogatás a banki kölcsönök költségeit, a Munkavállalói Garancia Alap hitelei az államadósságot növelték (NBP 2003).

A költségvetés kiadásai a korábbi évhez képest kisebb mértékben, de növekedtek 2003-ban. A csökkentő tételek az Öregségi és Rokkantsági Nyugdíjpénztári Alap (Old-Age and Disability Pension Fund) támogatásainak csökkenése és a helyi önkormányzatok banki forráshoz való jutása voltak, de az adósságszolgálat magas kamatterhei komoly kiadási tételek maradtak. A kiadás visszafogó restriktív fiskális politika mellett, az alacsony infláció és gazdasági növekedés miatt a bevételek elmaradtak a várt értékektől, különösen a személyi jövedelemadóra vonatkozó becslések voltak túl optimisták. A privatizációból származó 4,1 milliárd zlotyból 3,0 milliárd költségvetési bevételként az államadósságot csökkentette (a harmadik legjobb évnek számított 2003). Az államadósság elérte a GDP 51 százalékát, ezzel átlépte az elővigyázatossági küszöböt – 50 százalék (Ódor – P. Kiss 2011). A költségvetés likviditásának problémája, a GDP-arányos államadósság folyamatos növekedése, az állampapírhozamok emelkedése és a helyzet javulásába vetett bizalom hiánya a zloty euróval szembeni árfolyamára is negatívan hatott 2003 második felében. A helyzetet súlyosbította az euró dollárral szembeni erősödése. Mindezek hatására a Pénzügyminisztérium rövid lejáratú kincstárjegyeket bocsátott ki a hazai piacra 2003 szeptemberében (melyek jövőbeli megújítása további kockázatokat vetett fel). Az államháztartás konszolidációs programjának gyors megalkotására és bevezetésére a befektetők pozitívan reagáltak. Az Államkincstár külföldi eladósodottsága is kb. 20,6 százalékkal emelkedett, így már több mint 30 százaléka az államadósságnak külföldi kézbe került, ami a külföldi tőkétől való függőség növekedését okozta, így a makrogazdasági stabilitást veszélyeztette. A program megoldásai azonban nem voltak elégségesek ahhoz, hogy megakadályozzák az államadósság további növekedését, és a második 55 százalékos küszöb elérését. A magas államadósság elszívta a magánszféra forrásait így a gazdasági növekedést is lassította (NBP 2004).

2005 decemberében a kormányzat elfogadott egy nemzeti reformprogramot (National Reforms Programme for 2005-2008), melynek fő célkitűzése a gazdasági növekedés támogatása a foglalkoztatás növelése által, összhangban a fenntartható fejlődés alapelveivel (RoP 2006b). 2006-ban az államháztartási hiány emelkedett az előző évhez képest, a GDP 3,8 százalékát tette ki. A bruttó államadósság 47,6 százalékra emelkedett, ennek fő okai a helyi önkormányzatok növekvő adóssága és az útalap forrásigénye voltak (RoP 2007). 2007-ben az államháztartási hiány a kedvező makrogazdasági környezet, a magasabb adóbevételek és az alacsonyabb kiadásoknak köszönhetően lecsökkent a GDP 1,9 százalékára. Az államadósság is javult, a GDP 44,9 százalékát tette ki. A kiadási oldalra továbbra az infrastruktúra fejlesztése és a nyugdíjak indexálása erőteljes hatást gyakoroltak, ezeken kívül még az állami szféra béremelése, az aktivitást növelő program (50+ Programme) és a tudományos kutatásokra fordított alap voltak jelentős tételek. A bevételi oldalra az adóterhek csökkentése hatott pozitívan (RoP 2008). Az államháztartási reform részeként 2007 júniusában elfogadták az Államháztartási törvényt. A legfontosabb fiskális szabályokat és szabályszerű költségvetés tervezést az Alkotmányban rögzítették⁵¹ (RoP 2007).

Az államadósság-szabály 2011 elejétől megváltozott, a két biztonsági küszöb emelkedett, 55 és 60 százalékra (a nemzeti módszertan szerint számolva, ami eltér az ESA módszertanától) (RoP 2012). Az adósságszabályon túl bevezették a kiadási szabályt az államháztartási törvény kereteiben. A szabály értelmében az éves reálnövekedés csak egy százalék lehet a költségvetési kiadások diszkrecionális körében. A kamatkiadások, az EU-befizetés, útépítés és -fenntartás, hosszú távú projektek, EU-finanszírozású projektek és védelmi kiadások mind a diszkrecionális körön kívüli tételek (Ódor – P. Kiss 2011). A szabályozással a kiadásokat sikerült kordában tartani. Az államháztartás hiánya csökkent, a GDP 5,1 százalékát tette ki. A bevételek növekedése is megindult, az áfakulcsok emelése (22 százalékról 23 százalékra és 7 százalékról 8 százalékra, az élelmiszerek áfája csökkent 7 százalékról 5 százalékra), a bioüzemanyagok jövedéki adó kedvezményének eltörlése, a dohánytermékek jövedéki adójának emelése, az egyes gépjárműtípusokra vonatkozó áfalevonás megszüntetése, az áfafizetési kötelezettség kiterjesztése az állami beruházásokra és átalány-adólevonás bevezetése a személyi jövedelemadózásban mind hozzájárultak a folyamathoz. Az államadósság GDP-arányos értéke 56,3 százalékot tett ki (a nemzeti módszertannal kb. 47 százalék) (RoP 2012). 2012-ben az államadósság csökkenéséhez hozzájárult a privatizációs bevételek emelkedése miatti alacsony kölcsönigény, a zloty árfolyamának erősödése azon külföldi valutákkal szemben, amelyben az adósság denominálva volt. A helyi önkormányzatok dinamikus eladósodási folyamata (2009-2011) megtört, köszönhetően a bevezetett új fiskális szabályoknak. Az EU módszertannal számolva az államadósság 55,6 százalékra csökkent (RoP 2013).

A gyengülő hazai kereslet, a külkereskedelmi hiány emelkedése, az alacsony infláció és az adóbevételek pro ciklikus természete miatt a fiskális konszolidáció 2013-ban lassult, a deficit ismét emelkedésnek indult, a GDP 4,3 százalékát tette ki. A gazdasági növekedés további gyengülése az áfa- és a társasági adó bevételekre is negatív hatást gyakorolt. A bruttó államadósság a GDP 57,1 százalékát tette ki. Mivel az államadósság átlépte az 50 százalékos határt, ezért a stabilizációs kiadási szabály lépett életbe az átmeneti kiadási szabály helyett (RoP 2014). A 2014-től érvénybe lévő nyugdíjreform a GDP 0,4 százalékával emelte meg az államháztartási hiányt, de 3,2 százalékos értékével még mindig csökkenést mutat az előző évhez képest. A GDP növekedés az áfabevételeken keresztül segítette a költségvetés konszolidációját. A bruttó államadósság GDP-arányos értéke 50,1 százalékra csökkent. A kiadási szabály 50 és 55 százalékos küszöbértékeit 7 százalékponttal csökkentették a 2014 májusi államháztartási törvény módosításával, annak érdekében, hogy az államadósság egy alacsonyabb szinten stabilizálódjon és a lengyel fiskális politika hitelessége is javuljon (RoP 2015).

2015-től az uniós követelménynek megfelelően az ESA2010-es módszertan szerint veszik számba a lengyel gazdasági teljesítményt is. Ekkoriban az államháztartási hiány a GDP 2,6 százalékával egyezett meg, amit a csökkenő kiadások és a növekvő bevételek is támogattak. A kiadási oldalon az állami szektor fogyasztása, a munkaerőköltségek és az adósságszolgálat csökkentek leginkább. Az állami beruházások GDP-arányosan kissé mérséklődtek. A bevételi oldalon a korábbi áfa- és jövedéki adó változások negatív hatásai még 2015-ben is fennmaradtak, az alacsonyabb bevételek ennek tudhatók be. Az államadósság az előző évhez képest kissé növekedett, a GDP 51,3 százalékát tette ki (RoP 2016).

2016-ban a fiskális politika legfőbb célja megvalósult, a családbarát „Family 500 plus⁵²” programot bevezették. A többletkiadásokat a bevételi oldal erősítésével kompenzálták, új bevételi források kerültek kiaknázásra és az adózási hatékonyságot is javították. Az államháztartási hiány 2,4 százaléka volt a GDP-nek. Az adóbevételek növekedtek, de még nem érték el a válság előtti szintet (2007-ben a GDP 22,7 százalékának megfelelő összeg származott adóból, 2016-ban 20,6 százalék). Az adórés⁵³ csökkentése érdekében bevetették a Standard Audit File – Tax (SAF) rendszert⁵⁴. Az adórendszer átalakítása során módosították a folyékony tüzelőanyagok kereskedelmét szabályozó jövedéki és koncessziós rendelkezéseket, az energiacsomagban a pontos definiálással, a szabályok egyértelművé tételével javították a bevételek hatékony beszedését. A kormányzat végső fogyasztása nominális értékben enyhén emelkedett (GDP-arányosan csökkent), a beruházási kiadásai csökkentek, míg a szociális kiadások növekedtek. Utóbbi oka a már említett Family 500 plus program, amelyben a 18 év alatti második és további gyermekek után 500 zloty értékű támogatást folyósítanak havonta a családoknak. A hátrányos helyzetű családoknak⁵⁵ az első gyermek után is folyósítják az összeget, ezzel ösztönözve a családokat a gyermekvállalásra. A programon kívül a nyugellátás és rokkantsági nyugdíjak társadalombiztosítási kiadásai terhelték meg a kiadási oldalt. A bruttó államadósság 54,4 százalékra növekedett (RoP 2017).

Az adórendszer reformja és a Nemzeti Bevételi Hivatal (National Revenue Administration) megalakulása pozitívan hatott a 2017-es költségvetés bevételi oldalára. Az áfa, a jövedéki és társasági adó bevételek emelkedtek. Az adórés nagymértékben csökkent, a 2015. évi 24,5 százalékról, 14,1 százalékra. A kiadási oldalon GDP-arányosan enyhe csökkenés volt tapasztalható. A Family 500 Plus és a nyugdíjas ellátások a legjelentősebb tételek, de a kormányzati beruházások is növekedtek az év során. A GDP-arányos államháztartási hiány 1,5 százalékra csökkent, ami az államadósságra is pozitívan hatott, 50,6 százalékra mérséklődött (RoP 2018).

Lengyelországban 2018-ban megtörtént a Family 500⁵⁶ program kiterjesztése, a buszos közlekedés rekonstrukciója, az adórendszer szigorítása, a társadalombiztosítási és egészségbiztosítási járulékok, valamint a környezetvédelmi adók hatékonyabb beszedése, az adó- és járulékalapok kiszélesítése, az adóék csökkentése és hatékonyabbá tétele, és a nyugdíjrendszer rendszerszintű változtatása. A stabilizáló kiadási szabályból adódó rögzített kiadási kereten belül megtörtént a kiadások priorizálása és racionalizálása. Mindezeknek is köszönhető, hogy 2018-ban a GDP növekedése elérte az 5,1 százalékot és a költségvetési deficit mindössze a GDP 0,4 százalékát tette ki. A gazdasági lassulás és a Brexit külső sokkjával számoltak ugyan az elemzők, de a COVID-19 okozta válsággal nem (RoP, 2019).

A COVID-19 által okozott válságra egy 5 pillérből álló intézkedéscsomagot dolgozott ki a kormány a Bank Gospodarstwa Krajowego-val (BGK), a Lengyel Fejlesztési Alappal (PFR), a Lengyel Pénzügyi Felügyeleti Hatósággal (UKNF) együttműködve. A Lengyel Nemzeti Bank (NBP) elkészítette az ún. Anti-Crisis Shield akciótervet (a továbbiakban: Pajzs). Az intézkedések célja a gazdaság stabilizálása és befektetési impulzus biztosítása, a következő öt terület erősítésével: munkavállalók biztonsága, a vállalkozások finanszírozása, az egészségügyi rendszer támogatása, a pénzügyi rendszer megerősítése és az állami beruházások megvalósítása. A megoldási csomag megvalósításához egy pénzügyi alapot is elkülönítettek (Financial Shield), melyből a mikrovállalkozásoknak 25 milliárd zloty, a KKV-knak 50 milliárd zloty és a nagyvállalatoknak 25 milliárd zloty támogatás lett elkülönítve. A jegybank ezen felül további intézkedéseket tett az árstabilitás megőrzése érdekében: csökkentette a kamatláb és a tartalékolási kötelezettséget, likviditásbővítő műveleteket eszközölt a bankok számára, kincstári kötvényeket vásárolt a másodlagos piacon strukturális nyíltpiaci műveletek keretében és a bankok számlavezetésére kedvezményt adott (RoP, 2020).

A pandémia okozta recesszió⁵⁷ és a válságkezelő intézkedések hatására 2020-ban a költségvetési deficit elérte a GDP 7 százalékát, az államadósság 57,5 százalékra ugrott, a GDP 2,7 százalékkal csökkent. Összehasonlítva az EU többi országával, a visszaesés mértéke kisebb volt Lengyelországban, ami részben a Pajzs program bevezetésének is köszönhető. A munkaerőpiacot mérő mutatók csak 0,1 százalékponttal romlottak, a munkanélküliség 3,3 százalékos, az aktivitási ráta 56,1 százalékos volt. Az infláció a korábbi három évhez képest növekedésnek indult, 3,7 százalékos (HICP) értéket ért el, amit az előbbieken túl az élelmiszerpiaci kínálat elégtelenségének és a szolgáltatások áremelkedésének volt köszönhető. A jegybank folytatta a 2019-ben meghirdetett programját, a pénzpiacot segítve 19 alkalommal összesen 113,4 milliárd zloty névértékű (kb. a GDP 4,9 százaléka) hitelviszonyt megtestesítő értékpapírt vásárolt 2020 márciusa és 2021 áprilisa között. A pandémia miatti lezárások és gazdasági visszaesés miatt bekövetkező világméretű kockázatkerülő befektetői magatartás 2020 márciusában erőteljes tőkekiáramlást okozott a feltörekvő piacokon, így a zloty is gyengülni kezdett (RoP, 2021).

A magyar gazdaság eladósodási folyamata még jóval a rendszerváltozás előtt kezdődött. 1968-ban bevezetésre került az úgynevezett Új gazdasági mechanizmus, amely a nyugati típusú gazdaság felé orientálta a gazdasági fejlődést, így a nemzetközi tőkepiacokon is megjelent az ország. Az 1974-es olajárrobbanás, az energiaárak és áttételesen minden termék és szolgáltatás árának növekedését okozta, azaz inflációt generált a nyugati országokban. Magyarországon ekkoriban központi árszabályozás volt, ezért nem alakult ki infláció, de a cserearányaink jelentősen romlottak, a folyó fizetési mérleg hiány rohamos emelkedését külföldi kölcsönökkel finanszírozták. A kölcsönök drágulását okozta, hogy az USA inflációellenes küzdelme jegyében a dollárkamatlábakat jelentősen megemelte, így a magyar államadósság finanszírozási igénye is növekedett, egészen a fizetésképtelenség határáig sodorva az országot (Botos – Schlett 2010, Gém – Palócz 2006).

1995-ben bevezették a szűk sávos csúszó leértékelés rendszerét, ahol a dezinflációt a középárfolyam leértékelési ütemének lassú, fokozatos mérséklésével lehetett elérni (MNB 2001a). A forintot kezdeti lépésként 9 százalékkal értékelték le, majd előre bejelentett mértékben, amivel kiszámítható és átlátható helyzetet teremtett a jegybank (Gém – Palócz 2006).

A rendszerváltozást követő öt évben a piacgazdaságra történő átállás, az ezt elősegítő piaci reformok, fiskális és monetáris kiigazítások következtében nemcsak a gazdaság hatékonysága javult, hanem az ország jövedelemeloszlásának belső szerkezete is átalakult. Az 1995-ben bevezetett stabilizációs csomag a külső egyensúly javulását hozta magával (a belföldi keresletvisszafogás és az exportteljesítmény növekedés hatására) (MNB 1998a). Az elsődleges egyenleg 1995-ben 3,2 százalékos többletet mutatott, így az ESA módszer szerint számított hiány 8,5 százalékról 6,5 százalékra csökkent (Gém – Palócz 2006).

A monetáris és a fiskális politikát a Magyar Nemzeti Bankról szóló törvény 1997. január 1-jei módosítása⁶¹ teljesen kettéválasztotta, amelyben a jegybank számára a közvetlen hitelnyújtás az államnak és az állampapírvásárlás is tiltott tevékenységgé vált (Gém – Palócz 2006).

2.3. ábra - 8. ábra Magyarország GDP-arányos államadóssága és költségvetési egyenlege (1995-2017)

Megjegyzés: Az államadósság a bal oldali tengelyen, a deficit a jobb oldali tengelyen van jelezve.

Forrás: Eurostat (2023) adatok alapján saját szerkesztés

Ha Magyarország GDP-arányos államadósságát időszakokra szeretnénk bontani, akkor államadósság tekintetében 1995-2001, 2002-2008, 2009-2011, 2012-2019 és 2020-tól napjainkig terjedő időszakot lehet megkülönböztetni (8. ábra). 1995-2001-ig az államadósság mértéke csökkent, majd 2002-2008 között növekedésnek indult, 2009-2011-es időszakban állandó 80 százalék körüli szinten állt, majd 2012-től folyamatosan csökkent, majd 2020-tól ismét emelkedésnek indult. A költségvetés egyenlege szempontjából a már említett 1995-ös Bokros-csomag, 2003-as, 2007-es és 2012-es évek kiigazításai emelhetők ki. A továbbiakban ezen kiemelt események határpontjaihoz kapcsolódó folyamatokat, kiigazításokat, reformokat mutatom be.

A bruttó államadósság GDP-arányos értéke folyamatosan csökkent a 1995-2002-es időszakban. A gazdasági fundamentumokra az elhúzódó ázsiai válság és az orosz válság hatásai közvetlenül és közvetetten (exportlehetőségek szűkülésével, növekvő import versennyel) is hatást gyakoroltak (romlott a külső egyensúly) (MNB 1999). Az állampapírpiac finanszírozása a nettó közvetlen tőkebefektetések és a portfólióbefektetés-jellegű nettó külföldi részvényvásárlásokban öltött testet. A lejárati struktúra javult⁶², a külföldi adósságon belül a rövid lejáratúak aránya csökkent. A hitelminősítők is pozitívan értékelték a makrogazdasági adatokat, így a Moody’s Baa2-re, a Standard & Poor’s BBB (flat) kategóriába sorolta az országot (MNB 1999). A következő évben a hitelminősítő intézetek tovább javítottak az ország értékelésén⁶³. A befektetői érdeklődés a régió iránt elősegítette, hogy a hitelfelvevők az ország hitelbesorolásánál még kedvezőbb kockázati kamatfelár szintet érhessenek el. 1999-től a lejáró devizaadósság refinanszírozása a Magyar Köztársaság nevében történt, az állami szektor külső adósságának kezelését a Pénzügyminisztérium és az általa felügyelt Magyar Államkincstár Államadósság Kezelő Központja (ÁKK) végezte, az MNB az állam ügynökeként működött közre (MNB 2000).

Szerkezetét tekintve az év végén forgalomban lévő piaci fix kamatozású államkötvények 58,3 százalékot tettek ki (1999-ben), ami elmozdulást mutat a fejlett állampapírpiaccal rendelkező országok adósságszerkezetének irányába (MNB 2000). A forint államadósságot terhelő hozamszintje jelentősen csökkent. A tervezettnél kedvezőbb költségvetési pozíció a gyors növekedésnek és magasabb inflációnak (automatikus stabilizátor) köszönhető. A 2000. évi többletbevételből visszamenőleg emelték a nyugdíjakat (8 százalékkal) és az egészségügyi és szociális ágazat (a GDP 0,15 százalékával megegyező) bérkiegészítést kapott. A fennmaradó (kb. a GDP 1 százalékát kitevő) többletbevételből az államháztartási deficitet csökkentették (MNB 2001a, 2001b). A GFS típusú elsődleges többlet a GDP 1,3 százalékával járult hozzá a bruttó államadósság csökkenéséhez. Az ország hitelminősítését a Moody’s és a Fitch IBCA „A” kategóriára, a Standard & Poor’s A3 kategóriára javította 2000-ben. Ezzel a konvergenciaországok között Magyarország Szlovénia után a második legjobb hitelbesorolással rendelkezett. A kedvező makrogazdasági mutatók és az ezek alapján javuló hitelbesorolás eredményeként a lejáró devizaadósság megújítása alacsonyabb kockázati prémium mellett történhetett meg (MNB 2001a, 2002a).

2001-ben a kormányzat és az MNB adósságtörlesztési célú kifizetései (tőke- és kamatkifizetések és előtörlesztések összege) 2,9 milliárd eurót tettek ki (MNB 2002a). A 2001-es 2,5 százalékpontos elsődleges egyenlegromlás közel fele arányban jelenik meg a GDP⁶⁴-ben (1,4 százalékkal növeli a GDP-t) és jelentős mértékben növeli a külső egyensúlyhiányt is (MNB 2002b).

Az európai konjunktúra gyengülése és a választási ciklussal is összefüggő belföldi keresletnövekedés egyidejűleg volt megfigyelhető 2003-ban, de a gazdasági növekedés nem tűnt fenntarthatónak, ami a gazdaságpolitikát a költségvetési hiány csökkentésére ösztönözte a 2003-as év második felében és 2004-ben is jelenős kiigazítás történt (MNB 2004a). Az államháztartás hiányát nagyrészt a külföldiek finanszírozták, a nettó forintkötvény-kibocsátás több mint 50 százalékát nem rezidensek vásárolták meg (MNB 2004b, 2004c). Régiós összehasonlításban az államháztartás finanszírozási igénye mind a négy országban igen jelentős, de csak Magyarország esetében haladta meg a 60 százalékot 2004-ben (MNB 2005b). 2005-ben a nemzetközi tőkepiacokon bőséges likviditás állt rendelkezésre, így a kockázati felárak történelmi mélypontot értek el a külső adósságállomány folyamatos növekedésének ellenére (MNB 2005c, MNB 2006b). Az ESA alapján számolt 7 százalékot meghaladó államháztartási hiány tartósan és nagy mértékben meghaladta a Stabilitási és Növekedési Egyezmény 3 százalékos célértékét, ezért Magyarország túlzottdeficit-eljárás alá került. A Fitch és JCA leminősítette a magyar adósságot, és a S&P és a Moody’s is kilátásba helyezte a leminősítést a fundamentumok romlásának és a hiteles hiánycsökkentő program hiányának következtében (MNB 2006a, 2006b).

2006-ban a nemzetközi piacokat több átmeneti sokk is érte és a magyar költségvetési és folyófizetési hiány magas értéke miatt a forint egyre sebezhetőbbé vált, a forintárfolyam elszakadt a régiós devizáktól (a magas kockázatú országok eszközáraival mozgott együtt), az év elejéhez képest júliusra 12 százalékkal értékelődött le, amit az állampapírok hozamának növekedése is követett (MNB 2007a). A kormányzat csak nyáron jelentette be a költségvetési kiigazítást, de a piaci szereplők bizalomvesztése miatt a piacok korrekciója csak hónapokkal később következett be. A kiigazítás miatt inflációs sokk, a lakossági reáljövedelem (és fogyasztás) csökkenése, valamint az adó- és járulékterhek következtében a vállalati szektor (elsősorban belföldre termelő kis- és középvállalati szektor) költségeinek emelkedése és jövedelmezőségének romlása következett be (MNB 2007b). A kormányzati intézkedések a gazdasági növekedést fékezték 2007-ben, a GDP 1,0 százalékkal emelkedett (KSH 2010). A hazai fiskális kiigazításból származó sokk és a világpiaci olaj- és élelmiszerárak alakulása miatt 2007-ben az éves átlagos infláció 8 százalékra emelkedett. A monetáris politika nem tudott hatni a 2007-es infláció alakulására, mert ahhoz 2005-ben már látnia kellett volna a fiskális politika kiigazítási szándékát (amit 2006 nyaráig nem hirdettek meg). A kereslet-visszafogó kormányzati intézkedések elősegítették a külső egyensúly javulását, a költségvetési hiány csökkentését és a kedvező kockázati megítélést (MNB 2008a, 2008b).

A devizahitelezésből származó gyors keresletbővülés GDP-növekedést generált, ami a foglalkoztatottságot és a béreket is megemelte, így a fogyasztás és a beruházás növekedése inflációt és fizetésimérleg-hiányt okozott az országban. A fiskális és monetáris politika alkalmazkodási lehetőségei beszűkültek, így a fenntarthatatlanság veszélye fenyegette Magyarországot (és Lengyelországot). Az amerikai válság hatására a korábbi kockázatvállalási hajlandóság drasztikusan visszaesett és a 2004-ben az Európai Unióhoz csatlakozott 10 ország között elkezdődött a differenciálás a befektetők részéről, ami a CDS felárakban és az adósságkockázatok minősítésében is tetten érhető volt (MNB 2008b, 2009a). Magyarország megítélése elszakadt a régiótól, a külső tényezőkön kívül a magas külső és államadósság, a növekedési potenciál hiánya miatt sérülékenynek ítélték a befektetők, bizalmatlanná⁶⁷67 váltak, ami a CDS felárak növekedésében, az állampapírpiac kiszáradásában és a hozamgörbe emelkedésében is tetten érhető volt. A hitelminősítők októberben és novemberben egy kategóriával⁶⁸68 rontották Magyarország adósságminősítését, melynek okaként a magas folyó fizetésimérleg-hiány és a rövid lejáratú devizaforrások magas szintjét jelölték meg (MNB 2009a, 2009b).

A 2008-as magyar költségvetés szerkezete eltért az euróövezeti tagállamok és a régiós szomszédok átlagos szerkezetétől is, a folyókiadások aránya magas a teljes kiadáson belül (és nem is csökkent). A produktív kiadások⁶⁹ aránya, mint például az oktatási és egészségügyi kiadások az összkiadásokhoz és a GDP-hez viszonyítva is csökkennek, míg a nem-produktív kiadások⁷⁰ (szociális és nyugdíjkiadások) részaránya növekedett. A bevételi oldal tekintetében a hosszú távú gazdasági növekedést gátolja a munkát terhelő adók és járulékok szintjének emelkedése. Az adórendszer tekintetében az EU-s átlagtól magasabb az indirekt adók aránya, míg a direkt adók aránya alacsonyabb. Problémát az adóelkerülés okoz (a GDP-arányos 3,5-4 százalékos EU-s átlaghoz képest becslések szerint 7,5 százalék a kieső adómérték Magyarországon), mert torzítja a társadalmi erőforrás-elosztást és az államháztartás finanszírozását is megnehezíti. A 2006 nyarán bevezetett törvénycsomag a társadalombiztosítási járulékok tekintetében hatékonyan növelte az adóbevételeket (MNB 2008c). Az IMF-fel és az EU-val folytak tárgyalások a kockázati megítélés és a pénzügyi rendszer stabilitásának javítása érdekében, az EKB 2 milliárd eurós, az IMF 12,3 milliárd eurós hitelkeretet biztosított az ország számára (ECB 2009, IMF 2008). Az aktuális finanszírozási igénynél nagyobb összegben történt hitelfelvétel a GDP 5,5 százalékával növelte az adósságot (MNB 2012d.)

Forrás: MNB (2010b) 21. o. alapján saját szerkesztés

A 2009-es év elejétől a kelet-közép-európai régió külső megítélése jelentősen romlott, hiába voltak EU tagok, egyes bankmentő intézkedések hátrányosan megkülönböztették őket. Magyarország esetében a külső környezet romlását a belső kereslettel nem lehetett ellensúlyozni⁷¹, a munkanélküliség növekedése⁷², a bérdinamika csökkenése, a hitelezés beszűkülése, az adócsomag bejelentése, a csökkenő vállalati profitkilátások (a jövedelmezőségi helyzet a feldolgozóiparban romlott leginkább) mind a fogyasztás visszafogását okozták (MNB 2009b). 2009. január 28-án az MNB és a Svájci Nemzeti Bank euro-svájci frank devizaswap-megállapodást kötött a devizalikviditás-elosztás támogatása érdekében⁷³ (MNB 2010a). A meghozott intézkedések eredményeként a S&P az adósságminősítés kilátásait negatívról stabilra változtatta (MNB 2009c). A beruházási-fejlesztési tevékenység visszaesését a kormányzat infrastrukturális megrendelésekkel igyekezett enyhíteni (út- és autópálya-építések, közmű- és távvezeték-építések, vasútfelújítások, 4-es metró építése) (KSH 2010, MNB 2010b). 2010 januárjában 2 milliárd dollár értékű, 10 éves lejáratú (USD) devizakötvény kibocsátás történt. A régiós országokban is rekord méretű kötvénykibocsátások voltak (6. táblázat), amelyek a hitelminősítések javulásához is hozzájárultak (MNB 2010b).

A piaci befektetők megnyugtatása érdekében a kormány ősszel bejelentést tett, mely szerint elkötelezte magát a 2010. évi 3,8 százalékos (majd a következő években a 3 százalékos) költségvetési hiánycél betartása mellett. A kormányzati intézkedések⁷⁴ hosszú távon növelték a kockázatokat, a különadó bevezetése az adórendszer kiszámíthatóságát veszélyeztette, kedvezőtlenebb beruházási környezetet teremtve. A nyugdíjpénztári rendszer átalakítása is a költségvetés hosszú távú fenntarthatóságát kérdőjelezte meg (MNB 2010c, 2011a). A kockázatvállalási hajlandóság volatilitása és a befektetők bizalmatlansága miatt kialakult magas kockázati prémium következtében a hitelminősítők a befektetésre nem ajánlott kategóriába sorolták Magyarországot. A kockázati felárak további emelkedését okozta a leminősítés és a befektetők végtörlesztéssel kapcsolatos aggályaiból származó kockázati érzékenység emelkedése (MNB 2012a, 2012b).

A kormány elköteleződését az alacsony államadósság mellett a 2012. január 1-jén hatályba lépett Alaptörvényben is rögzítették. Az államadósság-szabály kimondja, hogy az adósság mértéke nem haladhatja meg a GDP 50 százalékát⁷⁶ (MNB 2012d). 2012 elején a globális kockázatvállalási hajlandóság is erősödött és a magyar kormányzat elkötelezettséget mutatott az EU/IMF hitelmegállapodás iránt, így a befektetői bizalom javulásnak indult. A folyamat hamar megtört a nemzetközi (görög népszavazás bejelentése) és hazai tényezők miatt. Ezen volatilis hangulatú időszakban visszaesett az aukciós kereslet, ami miatt az adósságkezelő az elsődleges kibocsátás jelentős csökkentésére vagy törlésére kényszerült. A leminősítés a tulajdonosi szerkezet némi átalakulásához és eladási hullámhoz vezetett (MNB 2012b, 2013a).

2012-ben a külkereskedelmi egyenleg javult, a költségvetési politika fegyelmezetten alakult, a nettó külső adósság és az államadósság csökkenésének üteme folytatódott, bár még mindig magas szinten állt, ami miatt a külső sokkokra továbbra is érzékeny a magyar gazdaság. A forintállamkötvények likviditása javult, a külföldiek teljes állományon belüli részesedése emelkedett (2010 végi 20-25 százalékhoz képest 2012 augusztusában 45 százalékot tett ki), ugyanakkor erőteljesen koncentrált maradt (MNB 2012c). A lakosság⁷⁷ egyre nagyobb részt vállalt az államháztartás finanszírozásában (2012 során 500 milliárd forinttal növelte állampapír-állományát) (MNB 2013b). A magyar állampapírpiacot is hátrányosan érintette a Fed QE3 programjának kivezetése miatti befektetői hangulat romlása, a 10 éves kötvények hozama 1 százalékponttal, 6,5 százalékra emelkedett augusztus végére május végéhez képest (MNB 2013c, 2014b). Az állampapír és azonnali devizapiac likviditási indexe is folyamatos javulást mutatott (MNB 2014b). 2013-ban sikerült kikerülni a túlzottdeficit-eljárás alól. Ezt követően 3 évig egy átmeneti adósságszabálynak (minimum linear structural adjustment, röviden MLSA) kellett megfelelni, ami 2013-ban, 2014-ben és 2015-ben is sikerült (MNB 2015b, 2016b). A GDP-arányos bruttó államadósság csökkenését a magas reálnövekedés és a szufficites elsődleges államháztartási egyenleg támogatta, míg a reálkamat-fizetés és a reálárfolyam-változás visszafogta (MNB 2015a, 2015b).

A kormányzat a szociális segélyezés átalakítása mellett döntött 2015 elején, négy segélytípust szüntettek meg, amely 23 milliárd forint felszabadítását jelentette. Cél, hogy a foglalkoztatást helyettesítő támogatásban részesülők átkerüljenek a közfoglalkoztatásba (MNB 2015b). A beruházások, a közösségi és magán fogyasztás is növekedett, javultak a munkapiaci folyamatok, ezek összességében a makrogazdasági teljesítmény pozitív megítélésének irányába hatottak. A költségvetési deficit historikusan alacsony értékre csökkent, a GDP 2 százalékára. A bevételek (adó és EU támogatások) és a kiadások (BKV adósságátvállalás, migrációs kiadások) is növekedtek, utóbbiak miatt kétszer is módosították a központi költségvetésről szóló törvényt (MNB 2016b). Az államadósság menedzselése során devizakötvény-visszavásárlás történt és a devizában denominált államadósság jelentős részét forintállampapírok kibocsátásával újították meg (MNB 2016a).

2016-ban az éves átlagos infláció 0,4 százalék volt, a gazdasági élénkülés, a magas külső finanszírozási képesség és a külső adósságállomány csökkenése mérsékelte az ország sérülékenységét, mely hatások eredőjeként a nemzetközi hitelminősítők befektetésre ajánlott kategóriába emelték a magyar államadósságot (MNB 2017a). A kormányzati szektor hiánya tovább csökkent a GDP 2 százalékára 2017-ben. A pénzforgalmi szemléletű egyenleg alakulása az uniós programokhoz kapcsolódó, a központi költségvetés által az önkormányzatoknak megelőlegezett támogatások elszámolása és a pénzforgalmilag realizált uniós bevételek tervezettől elmaradó teljesüléséből adódóan az eredetileg elfogadott 1204 milliárd forintos hiány helyett 1833 milliárd forintot (a GDP 3,4 százalékát) tett ki. A bevételek közül a társasági adó növekedése volt erőteljes, valamint a munkaerőpiaci fellendülés a fogyasztásnövekedésen keresztül is a bevételek növekedését okozta. A kiadási oldalon az egészségügyi kiadások (béremelés és kórházi adósságállomány konszolidációja) és a családi támogatások növelték az egyenleget, a közmunkaprogram kiadásai csökkentek és a kamatkiadások is mérséklődtek. A folyamatok eredőjeként a GDP-arányos államadósság 73,3 százalékra csökkent, a külföldi tulajdon arányának csökkenése tovább folytatódott (37%), a devizaarány is 22 százalék alá mérséklődött (MNB 2017b, 2018a, 2018b).

Forrás: P. Kiss (2017) alapján saját szerkesztés

Ebben az időszakban a fegyelmezetlen fiskális politika, a csökkenő seignorage bevétel és a reálváltozók kedvezőtlen alakulása befolyásolta az adósságpályát. Az adósságdinamika felgyorsulásában vélhetően döntő szerep jutott a költségvetési politika prociklikus viselkedésének és a nagymértékű külföldi adósságállomány sebezhetővé tette a gazdaságot a külső sokkokkal szemben. P. Kiss (2017) által értékelt három költségvetési egyensúly helyreállítását célzó kiigazítási kísérlet közül a legutóbbi nevezhető sikeresnek (7. táblázat). Fontos azonban megemlíteni azt a tényt is, hogy a 2005-2009-es időszakban a GDP visszaesése, a devizatartalék növekedése és az árfolyamváltozás is olyan nemzetközi folyamatok eredménye, amelyek hozzájárultak az adósságszint emelkedéséhez (Balatoni – Tóth 2011), de ezen eseményekre a fiskális politikának kevés ráhatása volt.

Magyarország esetében a 2018-as évben a gazdasági növekedés elérte a 4,9 százalékot (az EU-ban a harmadik legmagasabb érték), a költségvetési hiány 2,2 százaléka, míg az államadósság 71 százaléka volt a GDP-nek. Csökkent a külső adósság és a külföldiek által birtokolt devizában denominált adósság aránya is. A társasági adókulcs 9 százalékra csökkentése, a kkv-k adó- és adminisztratív terheinek mérséklődése, valamint a kiszámíthatóbb üzleti környezet hatására növekedtek a beruházások⁷⁸. A munkavállalói jövedelem növekedése a háztartások fogyasztására és megtakarítási rátájára is kedvezően hatott. Az ipari export csökkenése mellett az import növekedése negatív nettó exportot eredményezett (MK 2019).

2019-ben is sikerült tartani az előző évi gazdasági növekedést, ez a korábbi évek gazdaságpolitikájának volt köszönhető, amit az országkockázati felárak csökkenése is bizonyít. A költségvetési hiány a GDP 2 százalékát, míg az államadósság a 66,3 százalékát tette ki (MK 2020). Az elöregedő társadalomból adódó problémák csökkentésére a fiatalok életkezdését és gyermekvállalását elősegítő ún. Babaváró támogatást vezetetett be a kormány 2019 júliusától (MK 2019).

A COVID-19 válság enyhítésére hiteltörlesztési moratórium, közteher­fizetési kötelezettség és tételes adófizetés-elengedés a legérintettebb szektorokban (turizmus, vendéglátás, személyszállítás stb.), valamint a védekezési és eszközbeszerzési kiadások összesen 600 milliárd forintot⁷⁹ tettek ki 2020-ban. A többletkiadások fedezésére az ÁKK euró kötvénykibocsátásokat eszközölt (MK 2020). A visszaesés miatt csökkent a vállalkozások profitja és az ebből származó adóbevétel is, a külföldi vendégek elmaradása miatt a turisztikai ágazatból származó szolgáltatásexport csökkent a legnagyobb mértékben. Így 2020-ra a költségvetési hiány 8,1 százalékra, az államadósság a GDP 80,4 százalékára növekedett. Az gazdasági növekedés negatív rekordot ért el, de a –5 százalékos értékkel az EU-s átlag (–6,1%) alatt maradt. Pozitívum, hogy az EU kohéziós alapjainak és a Next Generation alapból származó forrásoknak köszönhetően a beruházások nem estek vissza (27,3 százaléka a GDP-nek a beruházási ráta). A gazdaság helyreállítási folyamatokat a jegybanki kötvényvásárlási program szintén igyekezett elősegíteni. A háztartások állampapír-vásárlása⁸⁰ is jelentősen növelte az adósságfinanszírozás stabilitását (MK, 2021).

2021-ben a gazdasági növekedés mértéke 7,1 százalékos volt, és a második negyedév végére sikerült meghaladni a járvány előtti termelési szintet. A kedvező foglalkozatottsági adatok, a minimálbér-emelés, a 25 év alattiak szja mentessége, a 13. havi nyugdíj visszaépítése és az szja visszatérítés a gyermeket nevelő családoknak mind fogyasztást generáltak, ezáltal elősegítették a növekedést. Természetes módon inflációt is generálva, ami 5 százalék felett alakult, bár ehhez az energiahordozók, a nyersanyagok, a turizmus és vendéglátás ágazatok áremelkedése, az ingyenestankönyv-rendszer kiterjesztése is hozzájárultak. A költségvetési hiány kissé mérséklődött, a GDP 6,8 százalékát tette ki, az államadósságra is pozitív hatást gyakorolt, a GDP 76,8 százalékára csökkent. A költségvetés bevételi oldala az adókedvezmények⁸¹ bevezetésének ellenére jól alakult, de a kiadási oldal is jóval meghaladta⁸² a költségvetésben tervezett értéket. A strukturális hiány mértéke így 3,6 százalék lett, ami jelentősen meghaladta az előírt maximum 1,3 százalékot (MK 2022).

Szlovákia a szétválást követően jóval kevesebb jól működő nagyvállalattal rendelkezett, mint Csehország (KSH 1996), a nehézipar, különösen a hadiipar volt Szlovákia erőssége a közös államban. Szlovákia ásványi és nyersanyagokban szegény, gazdálkodásra kevésbé alkalmas területekkel bír, ami miatt a szlovák gazdaság jelentős külkereskedelmi kapcsolatok kiépítésére kényszerült. A gazdaságátalakító program során a tulajdonjogok biztosítása, az árliberalizáció és a külkereskedelem jelentették a fő prioritásokat. Az adórendszert a piacnak megfelelő módon alakították át, új egészségügyi és nyugdíjrendszert alkottak, a szociális ellátórendszer működését javítva ezzel. A folyamatok támogatása érdekében létrehozták a független jegybankot és dinamikus fejlesztés kezdődött a bankszektor és a pénzpiacok területén (NBS 1994).

2.4. ábra - 9. ábra Szlovákia GDP-arányos államadóssága és költségvetési egyenlege (1995-2021)

Megjegyzés: Az államadósság a bal oldali tengelyen, a deficit a jobb oldali tengelyen van jelezve.

Forrás: Eurostat (2023) adatok alapján saját szerkesztés

A szlovák GDP-arányos államadósság és hiány alakulását vizsgálva, ha időszakokra szeretnénk bontani az adatsort, akkor az államadósságot 1995-2000 között növekedés, 2001-2008-ig csökkenés, 2009-2013-ig ismét növekedés és 2014-től mérsékelt csökkenés jellemezte (9. ábra). A hiány tekintetében fordulópontoknak a 2001-es, 2003-as kiigazítások és 2009-es év, az euro zónához való csatlakozás éve emelhetők ki.

A munkaerőpiac nem megfelelő működése és a privatizációs folyamat akadályai miatt a viszonylag széles körű, látens munkanélküliség (az állami nagyvállalatoknál és közös tulajdonú részvénytársaságoknál sokan úgy dolgoznak, hogy nem termelik meg a bruttó bérüket), melyet bérliberalizációval próbáltak meg orvosolni (NBS 1994). 1994-re a GDP növekedésnek indult, az infláció 11,7 százalékon stabilizálódott (NBS 1995). A gazdasági fellendülés 1995-ben is folytatódott, a visegrádi országok közül a legnagyobb mértékű bővülés (7,4%) volt tapasztalható Szlovákiában. Az infláció mértéke is tovább csökkent, bár az még mindig a legmagasabb maradt a régióhoz képest (NBS 1996). A költségvetési deficit egyre nagyobb lett, így az évek során az államadósság is növekedett (NBS 1997). 1997-ben az orosz gazdaság gyengélkedése rányomta bélyegét a közép-kelet-európai országok gazdasági teljesítményére is. A szlovák növekedés (6%) azonban még mindig a régió egyik legmagasabb értéke volt. Az államháztartás bevételei mindezek ellenére elmaradtak a várt értékektől, egyedül a személyi jövedelemadó teljesített legjobban. A kiadások az oktatási, a regionális bíróságok kiadásai és költségvetési szervek tőkerészesedéseinek emelkedése miatt növekedtek meg (NBS 1998).

1998-ban az orosz válság súlyosan hatott a környező országokra, jelentősen visszavetette azok gazdasági növekedését. A gazdasági növekedés motorja a hazai kereslet maradt Szlovákiában (NBS 1999). A kormány a neoliberális balti országok politikáját kezdte alkalmazni, privatizálva lettek a bankok, a közszolgáltatások, a külföldi működő tőkét az iparba csábították, a kormányzati kiadásokat csökkentették (Dean et al. 2013, Farkas 2017). A szlovák gazdaság hiteleinek lejárata és a beruházások megtérülési rátája közötti időbeli rés miatt a kölcsönök visszafizetésében problémák léptek fel. 1998 októberében a jegybank bevezette a lebegő árfolyamrendszert, ami kezdetben nem hatott jelentősen a dezinflációs folyamatra. A strukturális változások következményeként a munkanélküliek száma növekedett és a folyó fizetési mérleg hiány mértéke is (–10,3%) aggodalomra adott okot (NBS 1999). 1999-ben jelentős jövedéki és hozzáadott érték adó emelés következett be (NBS 2000). A stabilizáció eredményei 2000-től voltak érezhetők.

A beáramló tőke egészen a 2008-as válságig biztosította a tartós gazdasági növekedést, így a gazdaságpolitika a hazai erőforrásokat az államadósság csökkentésére tudta fordítani (Szőke – Mack 2017). A nehézipar maradványaira épülő gazdaság hatékonyan volt képes az autóipari értékláncokba bekapcsolódni a jól képzett munkaerő révén. Az FDI számára azért is volt vonzó Szlovákia, mert 2001 óta alacsony infláció és költségvetési deficit jellemezte (Dean et al. 2013). A 2002-es strukturális reform keretében egykulcsos adórendszer, nyugdíjreform, munkapiaci liberalizáció és oktatási reform is történt (Farkas 2017). A 2004-es EU csatlakozás még inkább megnyitotta a tőke számára az országot, amit sikeresen használt fel a gazdaság fellendítésére.

A 2008-as válság hatására csökkent a beruházási kedv és a GDP alakulása negatív tendenciába fordult. A helyzet kezelésére az állam kénytelen volt az adósság növelésével pótolni a külföldi forrásokat, melynek eredménye az államadósság másfélszeresére duzzadása és a gazdasági növekedés beindulása volt (Szőke – Mack 2017). 2009-ben bevezették az eurót Szlovákiában, így a monetáris politika irányítása az EKB-hoz került. Az év végén, a magas hiányérték miatt túlzottdeficit-eljárás alá került Szlovákia. A szlovák kormány csatlakozott az EU Költségvetési Paktumához, így 2014 óta az előző évre vonatkozó kiegyensúlyozott költségvetési szabályok betartatásának értékeléséről szóló jelentést készít, melyben megvizsgálják azt is, hogy a saját középtávú célkitűzéseik irányába tett előrehaladás elegendő-e. Magának a Költségvetési Paktum szabályainak betartásáért a pénzügyminisztérium felel, és a nemzeti szabály hitelességét egy független költségvetési intézmény általi megfelelőségi ellenőrzés révén biztosítják. Ez az intézmény Szlovákiában a Költségvetési Felelősségi Tanács (Council for Budget Responsibility, röviden: CBR).

A GDP-arányos 52,1 százalékos államadóság 2012-ben meghaladta a GDP 50 százalékában meghatározott küszöbértéket, ezért a pénzügyminiszter 2013 közepén magyarázatot adott a Parlamentnek a küszöb átlépésének okairól. A CBR (2013) szerint a javasolt adósságcsökkentő intézkedések nem voltak elegendőek ahhoz, hogy felmérhető legyen adósságcsökkentéshez való hozzájárulásuk. Ugyanakkor a negatív tendenciák megfékezése érdekében 2012-ben közpénzügyi konszolidációt hajtott végre a kormány, az intézkedéscsomag része volt a pénzintézetek adónövelése, a víz-, gáz- és áramszolgáltatók különadója, progresszív jövedelemadózás bevezetése, az állami juttatások és közalkalmazotti bérek csökkentése és az olajtartalékok értékesítése, melynek eredményeként 2013-ra javult a helyzet (Nagy 2015). A fiskális kiigazítás eredményességét középtávon már javította az új fiskális szabályrendszer és a költségvetési tanács intézményének megalakulása is, amelyről a 2.5 alfejezetben részletes leírás olvasható. Az államadósság növekedését azonban nem sikerült megfékezni, 55,4 százalékos GDP-arányos értékével átlépte a küszöbértéket 2013-ban. A GDP egy százalékában meghatározott hosszú távú fenntarthatósági mutató is elérte a GDP három százalékát és a strukturális hiány GDP-arányos fél százalékában megadott középtávú cél sem teljesült, de a hiánycsökkentés üteme a GDP 0,9 százalékát tette ki (CBR 2014).

A 2013-as jelentős konszolidáció és a 2014-es adósságcsökkentés eredményeként a 2014-es strukturális egyenleg elérte a 2017-s célkitűzéshez vezető kiigazítási pálya által meghatározott szintet, a GDP-arányos értéke 2,8 százalékot tett ki. A pozitív folyamatok eredményeként a CBR nem kezdeményezte további korrekciós mechanizmusok bevezetését (CBR 2015). A folyamatok a következő évben nem mutattak jelentős javulást, a strukturális egyenleg 2015-ben is meghaladta a középtávú célt (GDP-arányos értéke 2,7 százalék volt) és a kiigazított értéke is jelentősen elmaradt a kijelölt pályától, ezért a CBR szükségesnek látta a korrekciós mechanizmusok bevezetését. A Pénzügyminisztérium nem vett figyelembe számos hatást, amelyek hozzájárultak a folyamatok negatívvá váláshoz és nem tett javításukra semmilyen intézkedést (CBR 2016). 2017-re se érte el a strukturális egyenleg az elvárt (0,5 százalékos) szintet, de már 1,18 százalékos értéke a pálya közelében volt, így további korrekciós mechanizmus bevezetését nem kezdeményezte a CBR (CBR 2018).

Szlovákiában a GDP növekedése 2018-ban elérte a 4,1 százalékot, ami a beruházásoknak (Jaguar Land Rover megállapodás) és a háztartások fogyasztásának volt köszönhető. Növekedett a foglalkoztatottság és csökkent a munkanélküliség (6,6%), az átlagbér meghaladta az 1000 eurós szintet. A szolgáltatások árainak növekedése járult hozzá leginkábba a 2,5 százalékos CPI értékhez. A költségvetési hiány a GDP 0,7 százalékát tette ki, ami a magasabb adó és járulékbevételeknek volt köszönhető. Az államadósság 48,9 százaléka a GDP-nek, ami az erős nominális növekedés és kisebb hiány következménye (MoFoSR, 2019).

A gazdasági túlfűtöttség enyhült 2019-ben, a GDP növekedése 2,3 százalékra mérséklődött, ami főleg az exportpiacok zsugorodásával magyarázható. A munkaerőpiac továbbra is stabil maradt, a munkanélküliségi ráta alacsony, a munkabérek emelkedtek. A háztartások ezen növekmény egy jelentős részét fogyasztásra költötték, amely a CPI 2,7 százalékos értékét eredményezte. A közszférában dolgozók béremelése, a magasabb társadalombiztosítási kiadások (173 millió eurós támogatás az egészségügyi rendszernek, 196 milliós katonai eszközbeszerzés, megnövekedett munkanélküliségi segély és táppénzkiadások), elmaradt adó és nem-adó jellegű bevételek (az elektronikus pénztárgépek bevezetésének elhúzódása, a kiskereskedelmi láncok különadójának eltörlése, valamint az energiaszektor lecsökkent bevételei miatt) és a helyi önkormányzatok alacsonyabb többlete⁸³ miatt a költségvetési hiány a GDP 1,3 százalékára nőtt (MoFoSR, 2020).

A koronavírus járvány miatti gazdasági visszaesés 2020-ra 5,2 százalékos GDP csökkenést okozott. A kormányzati intézkedéseknek köszönhetően a munkaerőpiac ellenállónak bizonyult, a háztartások fogyasztása stabilizálódott, az ipari termelés újraindult. A bérek növekedése lassult, de a fogyasztói árak csökkentek (utóbbi az olajárak csökkenésének köszönhető). Az ipar és a külföldi kereslet rugalmasságának köszönhetően a járvány második hulláma már kisebb károkat okozott. A költségvetési deficit 6,2 százaléka a GDP-nek, ami jelentősen meghaladta a várt (0,5%) értéket. A különbség okai egyebek⁸⁴ mellett, a pandémia vártnál erőteljesebb negatív hatásai⁸⁵ (és az őket kezelő intézkedések kiadásai és bevétel elmaradásai), egyes költségvetési tételek alulbecslése (IT, honvédelmi, igazságszolgáltatási, büntetésvégrehajtási, valamint a magáncsődkiadások is meghaladták a várt értéket) és az új gazdaságpolitika⁸⁶. Az államadósság mértéke a GDP 60,6 százalékára növekedett (MoFoSR 2021).

A hazai kereslet növekedésének⁸⁷ köszönhetően 2021-re részben helyreállt a GDP növekedés értéke, 3 százalékot tett ki a korábbi visszaesés után. Az államadósság elérte minden idők legmagasabb értékét, 63,1 százalékát a GDP-nek, ezzel átlépve a maastrichti szabályt. A költségvetési hiány 6,2 százalékos, a korábbi várakozásokhoz képesett alacsonyabb volt. A pandémiás kiadások fele munkaerő megtartásra fordítódott. A 2020 márciusában bevezetett intézkedéscsomag (Short Time Working Scheme vagy röviden First Aid) folyamatos változtatásával sikerül elérni, hogy a jogosultak és a juttatások száma is növekedjen. Egyösszegű támogatást kaptak azok az egyszemélyes kft-k és egyéni vállalkozók, akiknek árbevétele visszaesett vagy be kellett zárniuk a vállalkozásukat. 2021 júliusáig folytatódott a SOS támogatás is azoknak, akik nem részesedtek a First Aid-ből. Célzott támogatást kaptak a kulturális intézményekben, művészeti iskolákban, a turizmus és vendéglátás területén dolgozók és vállalkozók. A közúti szállítás veszteségére is létrehoztak egy alapot és bérletidíj-visszatérítést is adtak. A táppénz, az ápolási járadék összegét megemelték, a munkanélküli segély időtartamát meghosszabbították, a gyermeket nevelő családoknak egyszeri 333 eurós támogatást adtak, a többgyermekes családok családi pótlékját gyermekenként 100 euróra emelték októbertől. A kiadásokat növelte a koronavírus elleni vakcinák, gyógyszerek, szűrések és a COVID osztályokon dolgozó egészségügyi munkatársak extra juttatása is. A bevételi oldalon a társasági és forgalmi adó bevételek, a magasabb bérekből származó járulék és szja bevételek, az önkormányzatok javuló teljesítménye, a korábban támogatott megújuló energiaprojektek nyereségessé válása is hozzájárult a deficit csökkenéséhez. A pandémián kívüli egészségügyi kiadások mérséklődtek, de a közalkalmazottak létszámának zsugorodásától várt kiadáscsökkenést új kiadások⁸⁸ megjelenése ellensúlyozta (MoFoSR 2022).

Csehország a rendszerváltozását követően kismértékű államadóssággal rendelkezett, ami mára már megkétszereződött, de még így is alacsonyabb, mint a maastrichti kritériumok által meghatározott 60 százalékos határ, így hosszú ideig nem foglalkoztak a fiskális szabályok és a független fiskális intézmények bevezetésének kérdésével. Viszonylag egyszerű fiskális szabályokat már 2000-től bevezettek, amelyek a nem várt negatív sokkhatások esetén a kiadásokra és a bevételekre vonatkozó előírásokat tartalmaztak. A következő évtől a költségvetés tervezési időszakát is kiterjesztették gördülő hároméves folyamattá. 2003-tól a pénzügyminiszter javaslatára a kabinet hozhat döntést a deficit, aggregált bevétel és kiadás, valamint a kiadási prioritások összegének célértékéről (Yläoutinen 2004). A 2017. évi fiskális jelentésükben azonban már megjelenik a fiskális intézményekre vonatkozó vizsgálat, ami azt mutatta, hogy a cseh kormánynak is érdeke valamilyen független fiskális intézmény létrehozása a jövőben (MoFoCZ 2017a). 2017 februárjától kezdve léptek életbe a hatásosabb fiskális szabályokat és intézményeket létrehozó törvények és rendeletek⁸⁹ (8. táblázat).

Forrás: EC (2022) alapján saját szerkesztés

A kiadási szabály szerint az államháztartás teljes kiadása nem haladhatja meg a következő értéket: az államháztartás konszolidált bevételének előrejelzett értéke csökkentve az üzleti ciklus bevételre gyakorolt hatásával és az egyszeri vagy egyéb átmeneti intézkedések értékével, plusz a várható nominális GDP egy százaléka. A közszféra teljes kiadásainak összegét egy korrekciós komponens csökkenti, amennyiben az adott évben a kiadások értéke meghaladja az előző évi nominális GDP 2 százalékát.

Az adósságszabály szerint, ha az államadósság meghaladja a nominális GDP 55 százalékát, akkor a hosszú távú fenntarthatóság érdekében alkalmazni kell bizonyos intézkedéseket az államháztartás alrendszereinek. Ezen intézkedések közé tartozik, hogy az önkormányzatok és a régiók következő évre vonatkozó költségvetésének kiegyensúlyozottnak vagy többlettel rendelkezőnek kell lennie, a költségvetés hiánnyal is jóváhagyható, ha az Európai Uniótól származó elő- vagy társfinanszírozás miatt keletkezett. Mentesítő záradék is van a törvényhez kapcsolva, mely szerint, ha a gazdasági fejlődés jelentősen visszaesik, azaz a negyedéves szezonálisan kiigazított GDP csökkenés minimum 2 százalék vagy az utolsó negyedévben minimum 3 százalék az előző év azonos időszakához képest, továbbá, ha vészhelyzet, háború, természeti katasztrófák következményeinek megszüntetésére irányuló kiadások elérik a GDP 3 százalékát. Ha a GDP-arányos államadósság eléri a 60 százalékos értéket, akkor az adott időszaki államadósság és a 60 százalékos határ közötti eltérést minimum 5 százalékkal csökkentenie kell a kormányzatnak és a strukturális egyenlegnek évi 0,5 százalékponttal kell csökkennie évente.

Az önkormányzatokra vonatkozó fiskális szabály értelmében az adósságuk összege a mérlegfordulónapon nem haladhatja meg az utolsó négy pénzügyi évében elért átlagos jövedelmének 60 százalékát. Ha meghaladja, akkor a küszöb és a tényleges érték közötti különbséget legalább 5 százalékkal kell csökkenteni. Amennyiben az önkormányzat nem csökkenti az adósságát, akkor a minisztérium döntése alapján a következő naptári évében felfüggesztheti az adóbevételek folyósítását. Ez a felfüggesztés mindaddig tart, amíg az adósság a 60 százalékos érték alá nem csökken vagy az adott önkormányzat kéri, hogy folyósítsák az összegeket az adósság-visszafizetés érdekében. A transzparencia erősítése érdekében a pénzügyminisztérium létrehozott egy információs portált⁹⁰ is (monitor.mfcr.cz/2018), amely lehetővé teszi a kormányzatról és az önkormányzatokról szóló költségvetési és számviteli információkhoz való hozzáférést.

2018-tól kezdte meg működését 2018-tól kezdte meg működését a Cseh Költségvetési Tanács (kezdetben a National Budget Council nevet használták, de Czech Fiscal Council néven ismert az intézmény manapság). A költségvetési tanács az Európai Uniós törekvésekkel összhangban bevezetett nemzeti költségvetési menedzsment reform részeként jött létre a 23/2017 Költségvetési felelősségről szóló törvény keretében. A három főből álló független szakértői testület elsődleges feladata az állami és egyéb államhoz közeli intézmények 23/2017-es törvénynek való megfelelésének értékelése. A költségvetési tanács által kiadott vélemények és jelentések iránymutatóként szolgálnak a kormány, a képviselőház és a helyi és regionális önkormányzatok költségvetési politikájának felelősségteljes tervezésében és végrehajtásában. A költségvetési tanács a nagyközösség számára is hasznos ismereteket közöl, hogy minden állampolgár megérthesse az államháztartás állapotát és fejlődésének irányát. Továbbá fontos feladata az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságáról szóló jelentés elkészítése és a Parlament felé történő benyújtása, melyben a gazdasági és társadalmi fejlődés, foglalkozás és a nemzedékek közötti kohézió állapotára is kitér (UNRR 2018).

A visegrádi országok közül Lengyelországnak van a fiskális szabályok index alapján a második legerősebbnek ítélt⁹¹ fiskális keretrendszere, annak ellenére, hogy még nincs költségvetési tanácsa. Lengyelország Csehországhoz hasonlóan kis államadóssággal rendelkezett a rendszerváltozás idején, de a fiskális szabályok bevezetését már 1997-ben megkezdték.

Forrás: EC (2022) alapján saját szerkesztés

Az elsőként meghozott adósságszabály a nominális államadósság GDP-arányos értékére vonatkozott és az állami számvevőszék és a pénzügyminiszter felügyeletére bízott szabály 2013-ig volt érvényben. 2014-ben került bevezetésre a jelenlegi adósságszabály, melynek definíciója nem változott a korábbihoz képest, csak a szabályt felügyelők és a szabály megsértése esetén alkalmazott intézkedések változtak (9. táblázat).

Magyarországon az első fiskális szabályt 1996-ban vezették be és 2011-ig volt érvényben, ez egy a helyi önkormányzatok adósságára vonatkozó korlát volt, amely meghatározta, hogy a helyi önkormányzat kötelezettségvállalásainak (kölcsönfelvétel és kapcsolódó költségek, kötvénykibocsátás stb.) éves felső határa az adósság visszafizetésére való képességgel arányos mértékű lehet. Ezt követte a 2007-ben bevezetett hiánykorlát, mely csak egy évig működött, utána 2009-től adósságkorlátot vezetettek be. A központi kormányzatra és a szociális védelemre vonatkozóan az elsődleges egyenleg nominális értékére és a reál államadósság százalékos változására vonatkozott a szabály, az ellenőrzésével független testület volt megbízva és előre nem meghatározott intézkedések kerültek volna bevezetésre a szabály megsértése esetén (EC 2017d). A „plafontörvény”⁹² bevezetése inkább kényszerűség mintsem választás volt, az államadósság növekedésének próbált ily módon gátat szabni. A többi visegrádi országban nem kellett ekkora mértékű államadóssággal küzdeni, ezért is lehet, hogy például Csehországban csak az elmúlt évben kerültek bevezetésre fiskális szabályok.

A „plafontörvény” felhatalmazásával Magyarországon az első költségvetési tanács 2008-ban kezdte meg működését. Egy olyan jelentős háttérszervezet kialakítására lehetőséget kapó intézmény volt, amely közjogi szerepet töltött be (csak Hollandiában és Németországban van hasonló intézmény), ugyanakkor sem szankcionálási, sem közvetlen beavatkozási lehetősége nem volt, csak a meggyőzés eszközével élhetett (Kovács 2016a, Kopits – Romhányi 2010). A törvénykezésben fordulópontot jelentett a 2010-es választás, amely után a kormányzat 2/3-os többséggel rendelkezett. 2011-től elvették az elemző apparátust a költségvetési tanácstól és működési és eljárási szabályait is módosították. Az új KT közjogi szerepe továbbra is megmaradt, de csak véleménynyilvánítási és javaslattételi jogkört kapott (Kovács 2016a).

2014-ben átalakították az adósságszabályt, jelenleg érvényes formájáról 2015-ben döntöttek. A hiánykorlát 2013-tól ismét bevezetésre került először a nominális, majd a strukturális egyenlegre vonatkozóan (10. táblázat) (EC 2017d).

Megjegyzés: * Lényeges a kiegészítés, hogy különbséget kell tenni a pénzforgalmi hiánytól, amelyre nem vonatkozik közvetlen előírás, csak közvetett, az államadósság-szabályon keresztül.

Forrás: EC (2022) alapján saját szerkesztés

Az államadósságra vonatkozó szabály az Alaptörvényben van rögzítve (36. cikk):

„(4) Az Országgyűlés nem fogadhat el olyan központi költségvetésről szóló törvényt, amelynek eredményeképpen az államadósság meghaladná a teljes hazai össztermék felét.

(5) Mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, az Országgyűlés csak olyan központi költségvetésről szóló törvényt fogadhat el, amely az államadósság a teljes hazai össztermékhez viszonyított arányának csökkentését tartalmazza.

(6) A (4) és (5) bekezdésben foglaltaktól csak különleges jogrend idején, az azt kiváltó körülmények okozta következmények enyhítéséhez szükséges mértékben, vagy a nemzetgazdaság tartós és jelentős visszaesése esetén, a nemzetgazdasági egyensúly helyreállításához szükséges mértékben lehet eltérni”.

Az Alaptörvény rendelkezését egészíti ki a Stabilitási törvény ún. vétójogra vonatkozó 24., 25. és 25/A. paragrafusa (2011. évi CXCIV. törvény):

„24. § (1) A Kormány

a) a központi költségvetésről szóló törvény tervezetét és

b) a központi költségvetésről szóló törvény módosítását tartalmazó olyan törvény tervezetét, amely a központi költségvetés bevételi vagy kiadási főösszegét megváltoztatná vagy a költségvetési hiány mértékét növelné

[az a) és b) pont a továbbiakban együtt: tervezet] - részletes számításokkal alátámasztva - megküldi a Tanácsnak.

(2) A Tanács a tervezet kézhezvételét követő tíz napon belül a tervezetre észrevételt tehet, illetve - ha a tervezettel kapcsolatban, annak hitelességére vagy végrehajthatóságára vonatkozóan alapvető ellenvetése van - a tervezettel való egyet nem értését jelezheti.

(3) A Kormány a tervezetet a Tanács észrevételének kézhezvételét vagy a (2) bekezdésben meghatározott határidő eredménytelen elteltét követően nyújthatja be az Országgyűlésnek.

(4) Ha a Tanács a (2) bekezdésben meghatározott határidőig a tervezettel kapcsolatos egyet nem értését jelezte, a Kormány a tervezetet ismételten megtárgyalja, és azt követően nyújtja be az Országgyűlésnek. A Kormány a benyújtással egyidejűleg, a törvényjavaslat indokolásában tájékoztatja az Országgyűlést arról, hogy a Tanács észrevételei alapján milyen módosításokat hajtott végre a törvénytervezetben, illetve indokolja a Tanács észrevételeinek esetleges elutasítását. Ha a Tanács véleményében azt állapította meg, hogy a törvénytervezet szerinti kormányzati szektor egyenlege nem felel meg a 3/A. § (2) bekezdése szerinti követelményeknek, akkor a Kormány a törvényjavaslat indokolásában köteles értékelni a 3/A. § (2) bekezdése szerinti követelmények teljesítését.

(5) Az Országgyűlésnek benyújtott központi költségvetésről szóló törvényjavaslatra a Tanács észrevételt tehet.

25. § (1) A központi költségvetésről szóló törvényjavaslat tárgyalása során a Tanács az Országgyűlés elnökének a házszabályi rendelkezésekben meghatározottak szerinti tájékoztatása alapján vizsgálja a központi költségvetésről szóló törvényjavaslat az Alaptörvény 36. cikk (4) és (5) bekezdésének (a továbbiakban: államadósság-szabály) való megfelelését.

(2) A Tanács véleményét az (1) bekezdés szerinti tájékoztatás kézhezvételét követő egy napon belül – a központi költségvetésről szóló törvényjavaslathoz benyújtott módosító javaslatról történő szavazást követő első tájékoztatás esetében három munkanapon belül – írásban közli az Országgyűlés elnökével.

(3) A Tanács olyan véleményét, amelyben azt állapítja meg, hogy a központi költségvetésről szóló törvényjavaslat megfelel az államadósság-szabálynak, az elfogadáshoz szükséges előzetes hozzájárulásának kell tekinteni, ha annak a Tanács által véleményezetthez képest változatlan szöveggel való elfogadására kerül sor.

(4) Ha a Tanács véleményében azt állapítja meg, hogy a költségvetési törvényjavaslat elfogadása az államadósság-szabály megsértését eredményezné, véleményét részletesen indokolja.

(5) A Tanács (4) bekezdés szerinti véleménye alapján a Kormány a központi költségvetésről szóló törvényjavaslat államadósság-szabálynak való megfelelését biztosító módosító javaslatot nyújt be az Országgyűlésnek a Tanács (4) bekezdés szerinti véleményének kézhezvételét követő három napon belül.

(6) Az (1)-(5) bekezdés szerinti eljárást mindaddig folytatni kell, amíg a Tanács a központi költségvetésről szóló törvényjavaslat elfogadásához szükséges előzetes hozzájárulását meg nem adja. Az előzetes hozzájárulás megtagadása miatt megismételt eljárásban kizárólag a Kormány nyújthat be módosító javaslatot.”

25/A. § (1) A központi költségvetésről szóló törvény módosítását tartalmazó olyan törvényjavaslat elfogadásához, amely a központi költségvetés bevételi vagy kiadási főösszegét megváltoztatná vagy a költségvetési hiány mértékét növelné, a Tanács előzetes hozzájárulása szükséges.

(2) A Tanács a központi költségvetésről szóló törvény módosítását tartalmazó, (1) bekezdés szerinti törvényjavaslat tárgyalása során történő tájékoztatására, az Országgyűlés és a Tanács eljárására, valamint a Kormány kötelezettségére a 25. §-t kell alkalmazni”.

A vétójog alkalmazásának lehetőségére egy alkalommal kerülhetett volna sor, amikor a 2013-as költségvetés tervezetének véleményezésekor a KT a hiánycélt kifogásolta, a makropálya megalapozottságát elutasította és újat kért. Az új előterjesztésben már a módosított makropálya, hiánycél és további egyensúlyt javító bevételi és kiadási intézkedések szerepeltek így nem volt szükség a vétójogra (Kovács 2016b).

A magyar fiskális keretrendszer az egyik legszigorúbb szabályrendszer az unióban, amely a magas államadósság elleni küzdelem következményeként alakult ki, gyakorlatilag kényszerpályára került a döntéshozás az államadósság megfékezése miatt. Az adatsorokból az látszik (lásd 9. ábra), hogy 2012 óta csökkent az államadósság, ami a jól megalkotott fiskális keretrendszer következményének is tekinthető. 2020. március 11-én lépett életbe a veszélyhelyzet a koronavírus miatt⁹³, ezzel gyakorlatilag a kormánynak nem kötelező az államadósságra vonatkozó szigorú szabályok betartása, így lehetséges, hogy az Alaptörvényben meghatározott értéknél jóval magasabb értékek ellenére sem történt jelentős kiigazítás.

Szlovákia fiskális keretrendszere hasonlóan kiterjedtté vált az elmúlt években (11. táblázat), mint Lengyelországé vagy Magyarországé. A szlovák kormányzat 2002-ben kezdte a fiskális szabályok bevetését, a helyi önkormányzatokra vonatkozó adósság- és hiánykorlát bevezetésével, amelyek közül az előbbi még érvényben van, utóbbi változatlan formában 2004-ig volt hatályos, majd 2009-től módosított formában ismét a fiskális keretrendszer részét képzi. A helyi önkormányzatokra vonatkozó adósságszabály szerint két korlátnak kell megfelelni, egyrészt a teljes adósság nominálisan nem haladhatja meg a jelenlegi költségvetési bevétel 60 százalékát (a tőkejövedelmek és a pénzügyi tranzakciókból származó bevételek nélkül); másrészt az adósságok visszafizetésének éves részletei nem haladhatják meg az előző költségvetési év bevételeinek 25 százalékát nominális értékben. A helyi önkormányzatok hiányszabálya mindezt azzal egészíti ki, hogy az önkormányzatok költségvetésének kiegyensúlyozottnak vagy többlettel rendelkezőnek kell lenniük. A tőkemérleg mutathat hiányt, feltéve, hogy ezt a hiányt az önkormányzatok az előző évekből átutalt el nem költött pénzeszközei, kölcsönök vagy a folyó költségvetés többletéből finanszírozzák az adott pénzügyi évben (EC 2017d).

Forrás: EC (2022) alapján saját szerkesztés

Az államháztartásra vonatkozó adósságszabályt 2012-ben vezették be, ezt követte a hiánykorlát 2014-ben és a kiadási korlát 2016-ban. A hatályos adósságszabály szerint az alkotmányos költségvetési felelősségről szóló törvény meghatározza az államháztartás bruttó adósságának küszöbértékét, amelynek túllépése esetén a Parlament bizalmi szavazást kezdeményez. Négy küszöbintervallum van: 50-53 százalék 53-55 százalék 55-57 százalék és 57-60 százalék. A legmagasabb adósságküszöb 2017-ig a GDP 60 százaléka volt, azt követően minden adósságintervallum évente egy százalékponttal csökken, amíg a legmagasabb adósságráta 2027-re el nem éri a GDP 50 százalékát. 2018-ban a felső küszöb a GDP 59 százaléka, a második küszöb a GDP 56 százaléka, és így tovább. A szankcionálási mechanizmusok első szakasza lehetővé teszi a kormányzat számára az adósságszint csökkentésére irányuló saját intézkedéseket. Ha ezek nem elegendőek, és az adósság eléri a felső küszöb alatti GDP 5 százalékának megfelelő értéket, akkor a törvény szerint a költségvetésre vonatkozó szigorúbb szabályok lépnek életbe, főleg a kiadási oldalon. Mivel ebben az esetben a cél az államháztartás adósságának stabilizálása, ezért ebben a szakaszban már az önkormányzatokra is vonatkoznak a szankciók (CBR 2013).

Beépítésre került egy mentesítő záradék, amely olyan eseteket sorol fel, amikor felmentés jár a szankciók alól. Ilyen helyzet a háborús időszak alatt vagy a választási utáni első két évben nem kell alkalmazni azokat a szankciókat, amelyek a felső adósságkorlátnál lépnének életbe. Az utóbbi célja annak biztosítása, hogy az új kormánynak ne kelljen a korábbi határozatok miatt bűnhődnie. A szankciók kivételesen heves és hirtelen recesszió esetén alkalmazhatók, de csak átmenetileg, 36 hónapon keresztül, ezen kívül, ha a közkiadások a természeti katasztrófák, a bankszektor feltőkésítésének vagy a nemzetközi szerződésekből eredő kötelezettségek teljesítésének biztosítására szolgálnak és összegük ugyanazon éven belül eléri a GDP 3 százalékát (CBR 2013).

Az államháztartásra vonatkozó hiánykorlát, alapvetően az államháztartás strukturális hiánya maximum a GDP 0,5 százaléka lehet. Ha az államadósság jelentősen alacsonyabb, mint a GDP 60 százaléka és a hosszú távú fenntarthatósági kockázatok alacsonyak, akkor a strukturális deficit nem haladhatja meg a GDP egy százalékát (EC 2017d).

A szabályrendszer működésének hatékonyságát segítő, ellenőrző szervet, költségvetési tanácsot is létre hoztak, közjogi besorolását tekintve független szervként működik. A fiskális felelősségről szóló 493/2011 számú Alkotmány szerint a CBR négy kiemelt területtel foglalkozik, melyek közül az első az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságáról szóló jelentés elkészítése. A második a beszámoló készítése a Parlament számára a költségvetési felelősség és a költségvetési átláthatóság szabályainak való megfelelésről. Továbbá véleményt készíthet a parlamenthez benyújtott jogalkotási javaslatokról és végül az államháztartás alakulásának nyomon követésével és értékelésével kapcsolatos egyéb tevékenységet is végez, például tájékoztatást nyújt a potenciális kockázatokról, alternatív forgatókönyvet mutat be vagy módszertant fejleszt az államháztartás vizsgálatához használható mutatókhoz.

A fiskális keretrendszert erősítendő, az államháztartásra és a helyi önkormányzatokra vonatkozó szabályokat 2016-tól kiegészítették a központi költségvetésre vonatkozó kiadási korláttal, mely szerint az államháztartási törvényben nem szereplő kiadásokat csak akkor lehet végrehajtani, ha azok teljes összege nem haladja meg a költségvetési törvényben jóváhagyott összes kiadás 1 százalékát, és nem növelik a hiányt. A törvény lehetővé teszi a kiadások növekedését a „jó idők”-ben, kezdetben a szabály 15 százalékos határt szabott meg (EC 2017d).

A visegrádi országok specialitása a kilencvenes évek nagy részét felölelő tranzíciós folyamat, amelyben a teljes intézményrendszert át kellett alakítaniuk a piacgazdaság és a későbbi Európai Uniós csatlakozás kívánalmainak megfelelően. Az egykori keleti blokk többi országához viszonyítva képesek voltak megfelelni ennek. Mindeközben a korábbi rendszertől örökölt, illetve az átalakulás sokkja nyomán létrejövő államadósságot is menedzselniük kellett. Ez a példátlan, sokszor kormányzati ciklusokon átívelő konszolidációs feladat egyaránt szólhatott mind a napi működőképesség fenntartásáról mind a hosszú távú stratégiai célok eléréséről. Ilyen feltételek mellett fennállhatnak az államadósság fenntarthatóságának megvalósulását gátló feszültségek.

A visegrádi országok kis nyitott gazdaságok, amelyek esetében az államadósság alakulása nem csupán a fiskális politika fegyelmezettségén, de külső tényezőkön is múlott és múlik, ezért várakozásaim szerint a reálkamat, a reál effektív árfolyam és az infláció is hatást fog gyakorolni az államadósságra így a fiskális fenntarthatóságra. Utóbbival kapcsolatosan ki kell emelni a rendszerváltozás okozta kényszerpályát is, hiszen a piaci árképzés megjelenése miatt megugró infláció, a kötött devizagazdálkodás felszámolásával járó deviza leértékelések, a külkereskedelem nyugati irányba történő re-orientációja és a gazdasági átalakuláshoz köthető recesszió, munkanélküliség és bankkonszolidáció mind-mind a fiskális politika mozgásterét korlátozták.

Az empirikus vizsgálatba bekerült mutatókból azt lehet leolvasni, hogy a vizsgált időszak során több esetben is megfigyelhető az országok egyes adatsorainak különböző tendenciája, de fontos kiemelni, hogy sok esetben még az időszakok közben is tapasztalhatók voltak csökkenések és növekedések, így nehéz volt megállapítani, hogy milyen irányú a változás az adott időszakban (12. táblázat). Az általam kiválasztott mutatók változatossága ellenére az országok pénzügyi rendszeréről Farkas (2017) megállapította, hogy azonos klaszterbe sorolhatók, tehát érdemes lefolytatni az empirikus vizsgálatot. Továbbá azt is megállapíthatjuk, az időszakok összehasonlításában, míg az 1995-2001 időszakban az államadósság és a deficit tekintetében megfigyelhető a magyar-lengyel és cseh-szlovák tendenciák ellentétes volta, ami természetesen az országok sajátosságaiból fakadnak, addig a 2013-2017-es időszakban már egyértelműen látszik, hogy mindegyik ország törekszik a fiskális fenntarthatóságra.

Megjegyzés: az országok két betűs nemzetközi rövidítéseit használtam, adott mutató esetében a dőlt betű a csökkenést, a félkövér betű a növekedést, míg a normál típusú betű a mérsékelt változást mutatja

Forrás: saját szerkesztés

A bevételi és kiadási szerkezet alakulására vonatkozóan összességében megállapítható az országokról, hogy ha a költségvetési deficit tartós növekedését tapasztalták, akkor bevezetettek valamiféle kiadáscsökkentő és bevétel ösztönző intézkedéseket, melyek változó sikerrel jártak.

Az államadósság alakulásával kapcsolatos folyamatok alapján a fiskális fenntarthatóságra vonatkozó várakozásaim szerint az államadósság mértékéből az feltételezhető, hogy Csehország, Lengyelország és Szlovákia fenntartható fiskális politikát folytatott a vizsgált időszakban. A magyar fiskális politika 2012-es év óta jelentős erőfeszítéseket tett a hitelesség irányába, de a 1995-től terjedő időszak egészét tekintve az államadósság szintje egyes időszakokban nem a fenntarthatóság irányába fejlődött, ezért valószínűsíthető, hogy az empirikus vizsgálatban lesznek olyan időszakok, amikor nem lehet fenntarthatónak tekinteni a fiskális politikát.

Megjegyzés: az X-ek a jelenleg érvényes szabályt mutatják, a (m) a mentesítő záradék létére utal.

Forrás: saját szerkesztés

A fiskális fenntarthatóságról szóló kutatásban a fiskális keretrendszer vizsgálata elengedhetetlen. Sajnos az adatsorok hossza miatt empirikus vizsgálatot nem tudtam végezni a fiskális szabályok és fiskális intézmények hatásáról, de egy szintézis kirajzolódik (13. táblázat). Megfigyelhető, hogy mindegyik országban van adósság szabály (ez EU tagként természetesnek mondható), és Csehország kivételével mindegyik országban van valamilyen mentesítő záradék is. Az egész államháztartásra vonatkozó kiadási szabály Csehországban és Lengyelországban működik, míg Szlovákiában és Magyarországon hiányszabály van érvényben. Külön az önkormányzatokra vonatkozóan Lengyelország és Szlovákia hiányszabályt és adósságszabályt is alkalmaz, míg Csehországban csak adósságszabály van. A szabályok minőségének javulása a 2007-2008-as válság után, 2010-től figyelhető meg leginkább (10. ábra).

2.5. ábra - 10. ábra A visegrádi országok fiskális szabályok indexének alakulása (1990-2020)

Forrás: EC (2022) alapján saját szerkesztés

Független fiskális intézmény Lengyelország kivételével mindegyik országban működik. Magyarország esetében a költségvetési tanács közjogi szerepe is hozzájárul a fiskális keretrendszer erősítéséhez. A keretrendszer fejlődését a korábbi években felhalmozott és fenntarthatatlansággal fenyegető államadósság szint indukálta. A többi visegrádi ország esetében az államadósságtól való félelem kevésbé ösztönözte a szabályok megalkotását, inkább a Stabilitási és Növekedési Egyezmény és módosításainak való megfelelés ösztönözte a szabályok bevezetését és fejlesztését.

A visegrádi négyek közül Magyarország gazdaságpolitikáját szemlélve megállapíthatjuk, hogy kiemelkedő teljesítményt nyújtott az elmúlt években a fiskális fenntarthatóság előmozdítása irányába. Ahogy Matolcsy és Palotai (2016) tanulmánya is rávilágít, az inflációs célkövetés 2001-es bevezetését követően 12 évig nem volt meg a fiskális és a monetáris politika összhangja, aminek hiánya a köztük fennálló szoros kapcsolat és kölcsönhatás miatt jelentős károkat okozott a magyar gazdaságnak. 2013 után azonban a fiskális és monetáris politika összehangolása megtörtént, így nemcsak a fiskális fenntarthatóság, hanem az egész magyar gazdaság makrogazdasági folyamatainak (reálnövekedés, infláció, foglalkoztatottság, államháztartási hiány, külső és belső eladósodottság, sérülékenység, kockázati megítélés) tartós javulása következhetett be a koronavírus-válságig (2020).

Zárt gazdaságot feltételezve, a neoklasszikusok elméletének alapköve az árak szabad mozgása, ami biztosítja minden piacon az egyensúly létrejöttét, állami beavatkozás nélkül is. Tehát nincs szükség állami beavatkozásra, mert az torzítja a gazdaság működését. Barro (1989) szerint a munkakínálat növeléséhez való hozzájárulása miatt a kínálati oldali gazdaságpolitika hatásos, hiszen, ha változatlan termelési függvény mellett növekszik a munkakínálat, növekedhet a kibocsátás (kínálat) és az egyensúlyi jövedelem is. A neoklasszikus keretbe fokozatosan épült be az optimális fiskális politika vizsgálata (Kotosz 2016). Keynes szerint az állami beavatkozás a keresleti oldal élénkítésén keresztül jótékony hatással van a gazdaság működésére. A kormányzati kiadások növelésével keresletet teremt, és a rendelkezésre álló jövedelemadókon és transzfereken keresztüli befolyásolásával is hatást gyakorol az összkeresletre. A monetaristák a neoklasszikusok és a keynesi elméleteket ötvözik. Elismerik a gazdaságpolitika hatásosságát rövid távon, de az árak merevségét nem fogadják el, a racionális várakozások helyett az adaptív várakozások mellett érveltek (14. táblázat).

Forrás: Barro (1989) és Kotosz (2016) alapján saját szerkesztés

Az újklasszikusok Prescott vezetésével a Ramsey-modell sztochasztikus jellemzőinek vizsgálatával foglalkoztak, amelyet reál üzleti ciklusok modelljének (Real Business Cycle, RBC) neveztek el. Három területen folytattak vizsgálatokat: mikroökonómiai alapok, általános egyensúlyelmélet és a tökéletlenségek kiküszöbölhetősége. Az új-keynesi gondolkodásban a korábbi alapok éltek tovább, de a tökéletlenségek vizsgálata (nominális rigiditás, hatékony bérek, hitelpiaci korlátok) került a középpontba. Modelljeik parciális egyensúlyi szemléletűek. Az új növekedéselméleti nézet követői nem foglalkoztak több területtel (például ingadozások), inkább csak a növekedésre koncentráltak. Egy közös vízió alakult ki az elméletekből, az újklasszikusok módszertani eszközei váltak uralkodóvá, ugyanakkor az új-keynesiánusok a tökéletlenségeket emelték vissza az alapmodellbe (Blanchard 2014).

Barro (1974) az együttélő-generációk modelljében vizsgálta, hogy az államadósság növekedése érzékelhető a háztartások jólétének növekedésében. Kimutatta, hogy az államadósság és adófizetési kötelezettség kockázatokat generál és az államkötvények kockázatainak emelkedése révén a háztartások kockázatait is megemeli. Az adórendszer, a tranzakciós költségek és a magánbiztosítások hatással vannak a kockázatok és a háztartások mérleg kapcsolatára. De a végső következtetés, hogy nincs meggyőző elméleti alap az államadósság marginális szinten tartásának szükségességéről a háztartások jólétének biztosításához.

A keynesi IS-LM modell kis, nyitott gazdaságok történő kiterjesztése a Mundell-Fleming modell. Mivel napjainkban az országok többsége lebegő árfolyamrendszert használ, ezért részletesen e modelltípus működésére érdemes kitérni. A kormányzat, mint a zárt gazdaság esetén, a kis nyitott gazdaságokban is a kormányzati vásárlás vagy adó változtatással avatkozik be a gazdasági folyamatokba. Tegyük fel, hogy expanzív fiskális politikának a hatására IS* görbe eltolódik jobbra (11. ábra), ami a jövedelmet változatlanul hagyja, de az árfolyam emelkedését vonja maga után. Előbbi oka, hogy a nyitott gazdaságban a kamatláb adottság (világpiaci kamatláb az érvényes), ami egyetlen egyensúlyi jövedelmet határoz meg. Utóbbi folyamatért a csökkenő nemzeti megtakarítás és a nettó külföldi beruházás a felelős, ami az árfolyam emelkedését okozza. A nettó export visszaesik az árfolyam emelkedés miatt, ami a belföldi kereslet bővülését is ellensúlyozza. Az expanzív fiskális politikát csak nagymértékű felértékelődés és nettó export csökkenés képes kompenzálni (Mankiw 2005).

3.1. ábra - 11. ábra Expanzív fiskális politikai beavatkozás hatása kis nyitott gazdaságban

Forrás: Mankiw (2005) alapján saját szerkesztés

Carlberg és Hansen (2013) monográfiájukban sorra veszik azokat a neoklasszikus növekedési elméleteket, amelyek a fenntartható és optimális államadóssággal foglalkoznak. Kezdetként bemutatják a zárt gazdaságban a Solow modell működését, majd az együtt élő generációk elméletét és a végtelen időhorizontot feltételező modellt. Majd rátérnek a kis nyitott gazdaságokra, először a Solow modell szerinti működést feltételezve, majd az együtt élő generációk modellkeretben vizsgálódva. Összegzésként megállapítják (15. táblázat), hogy a kormányzat három eszközt képes irányítani: a kormányzati kiadásokat, a költségvetési deficit rátáját és az adókulcsokat. A kormányzati kiadások időben exogénnek tekinthetők, ezért a kormányzat kétféle stratégiát folytathat: rögzített deficit ráta vagy adóráta. Ha a kormányzat az előbbit választja, akkor a kormányzat költségvetési korlátjában az adókulcs endogénné válik. Másrészt, ha a fix adókulcsokat választja, a deficit válik endogénné.

Ha a kormányzat fix deficittel dolgozik, akkor a ráta növekedése csökkenti az egy főre jutó beruházást és tőkeállományt. A deficitnek létezik egy kritikus értéke, ha a deficit alatta marad a kritikus értéknek, akkor a hosszú távú egyensúly stabil lesz. Amint a hiány meghaladja a kritikus értéket, akkor a hosszú távú egyensúly nem tartható fent. Magas deficit esetén a hiány további növekedése az egy főre jutó tőkeállományt nullára csökkentheti. Létezik egy optimális deficit ráta, ahol a teljes fogyasztás és kormányzati vásárlás egy főre jutó értéke maximális. Amikor a megtakarítási ráta elég nagy, akkor az optimális deficit ráta pozitív. Ebben a helyzetben a kormányzatnak kölcsönöznie kell a magánszektortól a tőkeképződés visszatartása érdekében. Ezzel szemben, ha a megtakarítási ráta kicsi, akkor az optimális deficit ráta negatív lesz. Ilyenkor a kormányzatnak kölcsönöznie kell a magánszektort a tőkefelhalmozás ösztönzése érdekében. Gyakorlatilag, kormányzati hitelt kell nyújtania. Ennek eredményeként a fix deficit ráta általában fenntartható.

Forrás: Carlberg és Hansen (2013) alapján saját szerkesztés

Ha a kormányzat fix adókulcsokat szeretne, akkor a hosszú távú egyensúlynak érvényesülnie kell. Kezdetben egyensúlyban lévő költségvetésben, az adókulcsok csökkentésével a deficit mértéke növekszik, így csökken az egy főre jutó beruházás is. Hosszú távon az egy főre jutó államadósság mértéke felrobban, ami az egy főre jutó tőkeállományt nullára csökkenti. Kivételt képez az az eset, amikor a megtakarítási ráta nagyon magas, és ha a deficit extrém alacsony, akkor két hosszú távú egyensúly jöhet létre, az egyik stabil, míg másik nem. Továbbá létezik egy optimális adóráta, ami maximalizálja az összes fogyasztást és kormányzati kiadás egy főre jutó értékét. Amikor a megtakarítási ráta eléggé nagy, akkor az optimális adókulcs a vásárlási ráta alatt marad. Viszont amikor a megtakarítási ráta alacsony, az optimális adókulcs meghaladja a vásárlási rátát. Mindezekből az következik, hogy a fix adókulcs általában nem fenntartható (Carlberg – Hansen 2013).

A fiskális fenntarthatóság méréséhez szükség van az alapvető mérés során használt mutatók közötti összefüggések, kapcsolatok bemutatására. Empirikus vizsgálatokat először az államadósságra ható tényezők közötti kapcsolatok vizsgálatával kezdem. Mivel makrogazdasági adatokkal dolgozom, ezért a változók között összefüggés feltételezhető (Ramanathan 2003). Az államadósság mértékét befolyásoló tényezőket szemlélteti a 7. melléklet ábrája, amely összegzésként szolgál a feltételezett kapcsolatok tekintetében.

A leggyakrabban használt mutatók az államadósság és az elsődleges egyenleg, közöttük azonban nemcsak egyirányú hatás lehet, hanem kölcsönös is. Ebben a kontextusban akkor nevezhető fenntarthatónak az államadósság, ha a múltbeli adatok alapján bizonyítható, hogy az államadósság növekedésének hatására a költségvetés pozíciója javul, ezzel megakadályozza, vagy legalábbis lassítja a további eladósodást (Tóth 2014).

Az államadósság mennyisége befolyásolja az utána fizetendő kamatkiadások mértékét is. Egy nagyobb adósságállománnyal rendelkező országban nagyobbak a kamatkiadások is. A kamat mértékét a kockázatok, a várakozások, a kockázati felárak mind befolyásolják. A GDP-arányos államadósságot alapvetően a következő négy változó befolyásolja: a költségvetés elsődleges egyenlege, a reálkamatok és a reálárfolyam, a gazdasági növekedés és egyéb tényezők (Hoffmann 2011).

A GDP-arányos államadósság megmutatja az adósságteher nagyságát a gazdaság teljesítményéhez viszonyítva. Mértékének növekedéséből a jövő terhére történő költekezésre lehet következtetni. Változását az adósság kiinduló szintje, az államháztartás hiánya, a gazdaság növekedése és az árszínvonal emelkedése is befolyásolja (Czeti – Hoffmann 2006). Egy egyszerű reálmodellben az adósságpálya lefutását a reálkamatok, az elsődleges egyenleg és a gazdasági növekedés határozza meg. Fontos azonban kiemelni, hogy az alacsony GDP-arányos államadósság nem szükséges és nem elégséges feltétele annak, hogy az országban nem alakul ki államcsőd⁹⁴, amelyre bizonyíték Argentína 1995-ös és Oroszország 1998-as válsága.

Gazdasági növekedésnek⁹⁵ a nemzetgazdasági teljesítmény időbeli változását nevezzük. A gazdasági növekedés gyorsítása minden ország gazdaságpolitikájának célkitűzései között szerepel, mert növeli a foglalkoztatottság szintjét, a társadalom egyéni és kollektív fogyasztását, javítja életkörülményeit, csökkenti a szociális feszültségeket és megalapozza a gazdaság jövőbeli fejlesztéseit. Természetesen nem szabad a kormányzatoknak túlzásba esni a gazdasági növekedés gyorsítása érdekében, mert az más gazdaságpolitikai célok megvalósulását is akadályozhatja, instabillá teheti a gazdaságpolitikai célrendszert (kivéve az ún. helyreállítási periódus időszakát). A növekedés határa ott van, ahol már hatékonyság⁹⁶ veszteségek, egyensúlyi zavarok, strukturális aránytalanságok lépnek fel a rendszerben (Stark 2002).

A gazdasági növekedés biztosíthatja az államadósság kedvező keretek közé szorítását. Ha a bevételek növekednek és a kiadások bevételek növekedésének szintje alatt tarthatóak, akkor a gazdasági növekedés által a kamatfizetés nélküli elsődleges egyenleg javulna. Mindezt némiképp ellensúlyozná a kamatok emelkedése. Az adósságszolgálat megtagadása vagy hiperinfláció gerjesztése súlyos károkat okozna a gazdaságoknak, ezért a költségvetési kiigazítások és megszorítások, ad hoc reformok⁹⁷ szükségesek: kiadáslefaragások, adó bevezetés, nyugdíj, egészségügy és oktatás finanszírozási reformok nyújtanak lehetőséget az államadósság féken tartására (Tarafás 2016).

A GDP növekedés és az államadósság közötti kapcsolatot vizsgálta Reinhart és Rogoff (2010a), akik megállapították, hogy 90 százalékos GDP-arányos adósságig az adósságszint emelkedés növeli a GDP-t, míg e küszöb felett a növekvő adósságállomány csökkentőleg hat rá. A gondolatmenetet tovább tesztelve Reinhart és Rogoff (2010b) 20 fejlett országra több mint 200 éves időintervallumra végzett kutatásukban megállapították, ha a külső államadósság/GDP mutató 30 százalék alatt van, akkor az átlagos GDP-növekedés 3,7 százalékra tehető. Ha a GDP-arányos államadósság 30 és 60 százalék között volt, akkor az átlagos GDP-növekedés 3 százalékos értékre esett. Ha 60 és 90 százalék között mozgott az államadósság/GDP mutató, akkor az átlagos gazdasági növekedés 3,4 százalékot ért el, míg, ha a GDP több mint 90 százalékát meghaladta az államadósság szintje, akkor a reál GDP-növekedése alig 1,7 százalék volt. Ha a vizsgált 24 fejlődő ország értékeit nézzük a különböző intervallumok esetén, a következő értékeket kapjuk rendre: 4,3; 4,1; 4,2; és 1 százalék. Ezek az eredmények több közgazdászban is kétségeket ébresztettek.

Herndon és szerzőtársai (2014) újra lefolytatták 1946 és 2009 közötti időszakra, 20 fejlett országra Reinhard és Rogoff tesztjeit, és megállapították, hogy szelekciós, kódolási, súlyozási és számolási hibát is vétettek a szerzők. A kilencven százalékos küszöbérték felett a reál GDP növekedés 2,2 százalék lett. Továbbá kimutatták, hogy nincs nagy különbség a küszöbérték alatti vagy feletti adósságállománnyal rendelkező országok átlagos és medián GDP növekedésében. Az államadósság és a GDP növekedése jelentősen különbözött országonként és időszakonként, ezért cáfolják Reinhart és Rogoff azon állítását, hogy a GDP 90 százaléka feletti államadósság következetesen csökkenti az ország növekedését. Barcza (2015)⁹⁸ felhívja a figyelmet, hogy a köztudatban elterjedt értelmezés, mely azt emeli ki a cikkből, hogy a 90 százalék feletti államadósság-ráta visszafordíthatatlan és fenntarthatatlan adósságpályához vezet, téves. Hiszen a cikk célja az államadósság és gazdaságsági növekedés (lassulás) kapcsolatának vizsgálata. Reinhart és Rogoff (2010b) azt állították, hogy a fejlett országokban az infláció és az államadósság szintje között nincs kapcsolat, de a feltörekvő országok inflációja meredeken emelkedik az államadósság növekedése esetén. Ábel és Kóbor (2011) arra is felhívja a figyelmet, ha valamilyen felső korlátot akarunk meghatározni a GDP-arányos államadósságra vonatkozóan, akkor a döntéshozók számára elfogadható megbízhatósági szinten tartható adósságplafont és ehhez kapcsolódó adósságpályát kell tervezni. Továbbá a tervezés során figyelembe kell venni a kockázatokat és a nem kizárható eseményeket is.

Az államadósság küszöbértékeit vizsgálva Fournier és Fall (2017) megállapítják, hogy egy nem-lineáris válaszfüggvénnyel felírt elsődleges egyenleg növekedése növeli a becsült államadósságot és megerősíti a fiskális kifáradás (fiscal fatigue⁹⁹) kialakulását. A becslések a GDP 120 százaléka környékén mutattak erőteljes államadósság növekedést és 170 százalékos szintnél a fiskális kifáradás kialakulását, ahol az elsődleges egyenleg válaszok már növelték az adósságcsökkenést. A 31 OECD országot vizsgálva az államadósság küszöbértékéről (debt limit) megállapították, hogy állapotfüggő és a kormányzat viselkedése, a monetáris politika, a piaci reakciók és a növekedési kilátások vannak rá leginkább hatással. Továbbá, hogy az euróövezeti országok államadósságai sokkal érzékenyebbek a kamatváltozásokra, mint a nem-euróövezeti országoké¹⁰⁰.

Greiner és Fincke (2015) tanulmányukban negatív kapcsolatot mutattak ki a GDP-arányos államadósság és a növekedési ráta között. Panel becslés módszerével megállapították, hogy ez a kapcsolat szignifikánsan negatív bármely általuk vizsgált (1,3 és 5 éves) időintervallumban, kisebb mértékű, de még mindig szignifikáns negatív kapcsolatot kaptak kontrollváltozók beiktatásával.

Azokban az országokban, ahol alacsony az államadósság, a kamatkiadások is alacsonyabbak. A magas államadósság determinálja a későbbi kiadási szinteket is, melyek fedezésére a bevételek növekvő hányadát kell fordítani. A magasabb bevétel elérése adóztatással, vagy ha már a hazai megtakarítások nem elegendők, az eladósodottság kezelése külföldről történő finanszírozással lehetséges, ami a fizetési mérleg romlásához vezet. A megtakarítások csökkenése növelően hat a reálkamatokra, ami a magánberuházások apadását okozza, csökkentve a tőkeállományt, a potenciális kibocsátást és a foglalkoztatottságot (Orbán – Szapáry 2006). Ezt a megállapítást támasztja alá Martínez Carrera és Vergara (2012) is, akik megállapítják, hogy a reálárfolyam változása, különösen a leértékelődése nemcsak a külföldi devizában denominált adósságállomány értékét változtatja meg, hanem hatást gyakorol a magasabb GDP-arányos államadósság magasabb kamatlábakra, a potenciális GDP növekedésére, az elsődleges egyenleg romlására és így a fiskális fenntarthatóságra is. Ezen folyamat végén negatív spirálba kerülhet az ország (Török 2011). Az adósságfinanszírozás költségei a kockázati felár csökkenésével mérséklődhetnek, amelynek eszköze a hosszú távú hozamok tartós ereszkedése. Mindezt a transzparens, prudens és fenntartható költségvetési politika támogatásával lehet megvalósítani.

Az államadósságra ható egyéb tényezők közül a tanulmányok többsége kiemeli az infláció és a folyó fizetési mérleg egyenlegének hatását. A folyó fizetési mérleg a külső adósságállományra van hatással. Keynesi keretben a versenyképesség csökkenésével a fizetési mérleg hiánya növekszik, ami csökkentőleg hat az aggregált keresletre, ami szükségszerűen a költségvetési kiadások, az államadósság és a kamatok növekedéséhez vezet, ami a külső egyenleg további romlását okozza (Holmes 2006). A folyó fizetési mérleg hiány növekedését a periféria országokban a hazai kereslet, a hitel felfutás, a pénzügyi ciklus generálja, kevésbé az árak versenyképessége (Semmler – Tahri 2017). A dél-európai országok (és Írország) jelentős folyó fizetési mérleg hiányt halmoztak fel a válság előtti években, míg az északi euró övezeti országok többlettel rendelkeztek, így válva a rendszer hitelezőivé. A déli államok a válság során, a hirtelen likviditási sokk hatására az északiak pénzügyi támogatására szorultak, ami kemény megszorító intézkedések bevezetését kényszerítette rájuk. De Grauwe (2016) szerint az egyensúlytalanságokért mind az adós, mind a hitelező államok felelősek. Előbbieknek nem szabadott volna ilyen sok hitelt felvenni, míg utóbbiak nem engedhették volna ezt nekik.

Az államháztartás egyenlegére az infláció kétféleképpen hat, egyrészt az inflációs adóból származó jövedelemhez jut az államháztartás, másrészt a belső adóssága után fizetendő kamatnak kompenzálnia kell az inflációt, s a költségvetési intézményeknek is az így jelentkező többletkiadást – legalább részben, ami többletkiadást jelenthet (Erdős 1999). Az alacsony infláció és egyensúlyban lévő államháztartás hozzájárul a fenntartható növekedéshez. Az infláció mérséklődésével kisebb kamatlábak és kockázatok érhetők el. A költségvetési pozíció javulása kisebb finanszírozási terhet ró az államháztartásra (Lukovics – Somosi 2006). Az infláció a belső adósságra gyakorol hatást, mert a belső adósság kamatának az inflációt is kompenzálnia kell. A külső adósság kamatterhében a reálkamat jelenti a döntő súlyt (Erdős 1999). A költségvetés és az infláció közötti kapcsolatot vizsgálva Miklós-Somogyi és Balogh (2010) kilenc év hosszúságú (1999-2007) magyarországi adatsort vizsgálva megállapítja, hogy az infláció növekedésével a költségvetés javult és fordított esetben romlott. Külön a bevételekre és kiadásokra gyakorolt hatások vizsgálatakor azt tapasztalták, hogy a hatások kiegyenlítik egymást és összességében a költségvetési egyenleg alakulására nincs hatással az infláció, csupán közvetett hatás feltételezhető. Mivel a vizsgálatban az államadósság teljes egészére koncentrálok és nem bontom részeire, ezért a vizsgálatba az inflációt is szerepeltetem, mint magyarázó változót.

A munkanélküliség növekedésével a kormányzat kénytelen többet költeni a jóléti kiadásokra, ami megnöveli az adósságállományt (Ono 2015, Battaglini – Coate 2015), ezért az államadósságra ható egyéb tényezők körébe bevonható a munkaerőpiac hatása is. Az Európai Unió fenntarthatósági indikátor rendszerében a foglalkoztatási ráta kerül figyelembevételre a munkanélküliségi ráta helyett (European Union 2015), ezért mi is azt használtuk empirikus vizsgálatunkban.

A költségvetési fenntarthatóság vizsgálatának az a célja, hogy kimutatható legyen, az aktuális politikai irányvonal milyen változást okoz a GDP-arányos államadósságban (növekszik, csökken, stabil marad). A kutatók és a különféle nemzetközi szervezetek is kifejlesztettek módszertanokat a fiskális fenntarthatóság méréséhez. Utóbbiak modelljeihez tartozó adatsorok egy része nem érhető el az adatbázisokból, ezért az eredményeiket nem lehet reprodukálni, így viszonylag röviden mutatom be őket. Ezt követően térek át az általam használt modellek alapjául szolgáló szerzők módszertanának részletezésére.

A Világbank, az Európai Unióhoz és az IMF-hez hasonlóan is évente jelentéseket készít a tagállamok fiskális fenntarthatóságáról. A következő egyenlettel elemzi az államadósság trendjét (The World Bank 2005, 8. o.):

(1)

ahol dt a GDP-arányos államadósság, pdt a GDP-arányos elsődleges deficit, g a reál GDP növekedési rátája, î a hazai és külföldi kamatlábak súlyozott átlaga, π a hazai inflációs ráta (a GDP-deflátor százalékos változása). A π* az USA inflációs rátája (az USA GDP-deflátorának százalékos változása), α a külföldi fizetőeszközben denominált államadósság aránya az összes államadósságban, RXR a reálárfolyam változása (bilaterális, USA dollár per helyi fizetőeszköz) (RXR>0 jelenti a reálárfolyam felértékelődését).

(2)

ahol j az ország, t az év, n a változók száma, zi az i-dik változó jelzőereje, egy indikátor változó, amely egyes értéket vesz fel, ha a k megfigyelhető a j ország t-dik időpontjában, egyébként nulla,, ha fiskális stimulus történt, egyébként nulla.

Az S1 a középtávú, S2 pedig a hosszú távú fenntarthatósági indikátor, az előbb említett szolvencia szempontból mutatja a fiskális fenntarthatóságot. Ezért ezek a kormányzat intertemporális költségvetési korlátjára épülnek¹⁰¹ és segítenek hozzájárulni a fiskális előrejelzéshez a fiskális politika változatlanságát feltételezve. Az S1 időhorizontja 2030 és egy speciális államadósság célja van (a bruttó GDP-arányos államadósság 60%), az S2 végtelen időhorizontú és nincs speciális államadósság cél definiálva hozzá.

(3)

ahol A a szigorú kezdeti költségvetési pozíció (azaz az adósságstabilizáló elsődleges egyenleghez tartozó rés); B a kiigazítás késleltetésének költsége; C az adósságcél miatt szükséges további kiigazítás; és D az öregedési költségek¹⁰² miatti további szükséges kiigazítás. A teljes kezdeti költségvetési pozíció az A és B összege, amely tartalmazza a kiigazítás késleltetésének költségeit.

(4)

ahol A a kezdeti költségvetési pozíció B az elöregedés miatti további költségvetési kiigazítás mértéke.

Az országok 2014 óta alkalmazzák és teszik közzé ezen indikátorok elemzési keretét a konvergencia jelentéseikben, ezért lehetséges, hogy az S1 és S2 adatsorok még nem állnak rendelkezésre az Eurostat oldalán. A 16. táblázatban összegyűjtöttem az egyes országokra vonatkozó adatokat a konvergencia jelentéseikből, az Európai Bizottság 3 évente megjelenő Fiskális Fenntarthatóság Jelentéseiből és Államadósság Fenntarthatóság Figyelőből. Az adatokból is látszik, hogy az elmúlt időszakban romlott a visegrádi országok fiskális pozíciója. Összességében rövid távon nincs probléma a fiskális fenntarthatósággal, középtávon már jelentkeznek mérséklendő kockázatok, míg hosszú távon az elöregedő társadalom jelenti a legnagyobb veszélyt a visegrádi országok fiskális politikájára.

Megjegyzés: a halvány szürke háttér a küszöbértéken túli, de mérsékelt kockázatot rejtő értékeket, a sötét szürke háttér a küszöbértéket jelentősen meghaladó értékeket jelzi, a többi érték a küszöbérték alatt marad a vizsgált évben

Forrás: az országok 2014 és 2018 közötti konvergencia jelentései, az Európai Bizottság fiskális fenntarthatósági és államadósság fenntarthatósági jelentései (EC, 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, 2022) alapján saját szerkesztés

Cottarreli és Moghadam (2011) becslései szerint a GDP 60 százalékában meghatározott horgony mind a fejlett, mind a fejlődő országok tekintetében közel van a hosszú távú államadósság szintjéhez. Ugyanakkor kiemelik, hogy nem kell mindenáron ragaszkodni ehhez a referenciaértékhez, hanem a kutatóknak figyelembe kell venniük és vizsgálatukba be kell vonniuk a különféle országspecifikus körülményeket is, és ezek alapján kell megítélniük egy ország fiskális fenntarthatóságát.

Menguy (2008) felhívta a figyelmet arra is, hogy a Stabilitási és Növekedési Egyezmény hátránya, hogy a rövid távú feltételek teljesítésére koncentrál (például jelenlegi költségvetési deficit), pedig a hosszú távú szolvencia fenntartása lenne igazán lényeges az országoknak az államadósságuk szinten tartása érdekében. Hangsúlyozza, hogy új, országonként különböző hiánycélokat meghatározó költségvetési szabályokkal lehetőségük lenne a tagállamoknak az államadósság hosszú távú fenntarthatóságának menedzselésére. Megfelelő költségvetési politikát tudnának folytatni a „jó idők”-ben, és az új szabályok – a nem hatékony prociklikus politikák helyett – nagyobb mozgásteret biztosítanának a „rossz idők”-re is.

A historikus dekompozíciós modell azt mutatja, hogy mely sokkok a legfontosabbak az államadósság felhalmozódásában, mi történik a sokkok hatására az államadóssággal, csökken vagy növekszik. Egy ország gazdaságpolitikája „fenntarthatatlan”, ha az államadósság állománya emelkedik, egyébként „fenntartható”. (Tanner – Samake 2006, 13. o.):

Az államadósság és adóbevételek között teremt kapcsolatot a költségvetési korlát, melynek legegyszerűbb formáját egy két időszakos modell segítségével lehet megragadni. Az első periódus a jelen, ahol T1 az adóbevétel és G1 a kormányzati kiadás. A második periódus a jövő, ahol az adóbevétel T2 és a kormányzati kiadás G2. A reálkamatlábat r-rel jelöljük. Az első periódusban a kormányzati kiadások és az adóbevételek különbsége a költségvetési deficit, amit D-vel jelölünk. A (5) egyenlet a kormányzat költségvetési korlátja, amely azt mondja, hogy a kormányzati vásárlások jelenértékének meg kell egyezni az adók jelenértékével (Mankiw 2005):

(5)

Az egyszerű két időszakos modell gondolatára is építve egy hosszú távú költségvetési egyensúlyra koncentráló modellben az adósság növekedése az elsődleges deficit és a meglévő államadósság után fizetett adósságszolgálat összegével egyezik meg (Romer 2006):

(6)

ahol δDt a t időszak végén fennálló államadósság első differenciáltja (változása), a Gt a kormányzati kiadások, Tt a (nettó) adók, PBt az elsődleges hiány, és rt a reálkamatláb a t időben. A reálkamatlábról feltételezzük, hogy csak egyféle, konstans a t időszak alatt és a meglévő adósság után fizetendő reálhozammal egyezik meg. Mivel a racionális befektetők csak akkor vásárolnak állampapírt, ha a kormányzat hosszú távú költségvetési egyensúlyra törekszik, ezért az elsődleges többletnek nagyobbnak vagy legalább egyenlőnek kell lennie a kezdeti adósság értékével.

(7)

ahol δt a diszkont faktor. Az optimalizáló kormányzat esetén az egyenlőség teljesülése feltételezhető.

A tesztekben, az intertemporális költségvetési korlát feltételezése alapelemként jelenik meg (erre kitérek még az alfejezetben), de Bagnai (2004) szerint nem az egyetlen eszköz a fenntarthatóság tesztelésére. Domar (1944), Buiter (1985) és Blanchard és szerzőtársai (1990) mind egy konstans egyensúlyi helyzet körül dinamikusan stabil adósságrátát képzelnek el. Bár ezt a feltételezést is számos kritika érte, mégis nagyon jól használható a számítások során.

A különféle fiskális fenntarthatóságot vizsgáló módszereket és az őket leíró tanulmányokat Tanner és Samake (2006) két nagy csoportra osztotta. Egyik csoport visszatekintően (retrospectively) a másik előretekintően (prospectively) közelíti meg fenntarthatóságot. A visszatekintő arra a kérdésre keresi a választ, ha a jelenlegi fiskális politika folytatódik a jövőben, akkor az fenntartható lenne-e, vagy szükséges a politikán változtatni. Az előretekintő arra a kérdésre keresi a választ, hogy milyen politikát kellene ma folytatni, hogy megelőzzük a jövőbeli kiigazításokat. Az első kategóriába sorolható Hamilton és Flavin (1986) deficit stacionaritással foglalkozó munkája, Bohn (1991) bevétel és kiadás kointegrációs modellje, Bohn (1998, 2008) munkái az elsődleges többlet és államadósság közötti kapcsolatról. Blanchard és szerzőtársai (1990) költségvetési résről szóló munkája mindkettő kategóriába beletartozik. Míg Barnhill és Kopits (2003), Adrogué (2005) Value-at-Risk modelljei, valamint Celasun és szerzőtársai (2006), Hoffmaister és szerzőtársai (2001) államadósság szimulációs előrejelzései az előretekintő kategóriába sorolhatók.

Az első fiskális fenntarthatósággal foglalkozó vizsgálatok közé sorolhatjuk Barro (1979) tanulmányát. Az Amerikai Egyesült Államok hosszú távú idősorait vizsgálva Barro (1979) kimutatta, hogy az állami kötvénykibocsátás időszakos növekedése pozitív hatást gyakorol az állami kiadásokra (főként háborús időkben), és kontraciklikus hatása van az időszakos jövedelem áramlásokra, és ez a hatás nagyobb, mint amit a szakirodalom említett. A várt infláció a nominális adósság növekedésére egy az egyben hatást gyakorol. A tanulmány következtetései későbbi kutatások kiindulópontjai lettek. Ehhez egy egyszerű optimális költségvetési finanszírozási modellt alkalmazott, a következő függvényekre épített:

(8)

ahol Gt a kormányzati kiadás összege (kamatkiadás nélkül), feltételezhetően exogén, τt az adó bevéltelek reálértéke, a t-edik periódusban. A b a kormányzat kintlévősége a t-edik és t-1-edik periódus végén. Feltételezve, hogy a kezdeti árszínvonal (és a várt is) konstans minden időben, a reál (és nominális) megtérülései ráta r is konstans. A kormányzat költségvetési egyenlete a következő:

(9)

Trehan és Walsh (1991) elméletére alapozva Greiner és Fincke (2015) is azt mondja, hogy “a kormányzat intertemporális költségvetési korlátja meg kell, hogy feleljen annak a követelménynek, hogy az államadósság jelenértéknek aszimptotikusan konvergálni kell nullához” (Greiner – Fincke 2015, 5. o.).

Kornai (1992) a tervgazdaságokra definiálta a puha költségvetési korlátot, amely az állami vállalatok gazdálkodását jellemezte. A puha szó arra utal, hogy az állami vállalatokat az állam újabb és újabb kölcsönökkel támogatja és így tartós veszteség termelése mellett is fenn képesek maradni. Fontos, hogy nem egyedi eseményről, hanem sorozatos kisegítésről van szó. Egy költségvetési korlát puhaságának vannak fokozatai a valóságban, ezek azt hivatottak kifejezni, hogy mekkora szubjektív valószínűséggel lehet számítani a kimentésre tartós veszteség esetén.

A leggyakoribb eljárási mód a Blanchard (1990) által bevezetett elsődleges költségvetési rés számítás, amelyet az elmúlt évtizedekben számos tanulmány és elmélet igazolása során alkalmaztak¹⁰³103. A fiskális fenntarthatóságra vonatkozó különféle mutatók és modellek (elsődleges költségvetési rés, adósságráta változásának stacionaritása, adósságráta stacionaritása, bevételi és kiadási oldal kointegrációja, fiskális reakciófüggvény) előrejelző képességét vizsgálva Tóth (2014) megállapítja, hogy a statikussága ellenére az elsődleges egyenlegnek van a legjobb előrejelző képessége. Bár a jelenlegi műnek nem célja az előrejelzés, de a vizsgálatba bevont mutatók szempontjából ez releváns megállapításnak tekinthető.

Blanchard (1990) három féle indikátort használ a fenntartható költségvetés mérésére. A legegyszerűbb, előrejelzésre nem alkalmas mutató az „elsődleges rés” (primary gap)

(10)

ahol d az elsődleges egyenleg, r a reálkamatláb, θ a GDP növekedése és b0 az államadósság. Azt javasolja, hogy az r és θ értékét konstansnak használjuk, az előző 10 vagy akárhány év átlagát véve. Empirikus vizsgálatomhoz 1995-től 2017-ig állnak rendelkezésre adatok, ezért 5 éves átlagokat alkalmaztam a mutató számítása során. A mutató megalkotásakor Blanchard azzal a feltételezéssel élt, hogy a reálkamatláb meghaladja a gazdasági növekedés mértékét. Megvizsgálva a rendelkezésre álló adatsort, a visegrádi országokra ez a feltétel csak az esetek körülbelül egyharmadában teljesült, ezért is kerültek a vizsgálatba a mutató alternatív számítási lehetőségei is. A teljesség igénye miatt a mutatókat összehasonlító 8. melléklet táblázatában az eredeti képlettel számolt értéket lehet látni a Blanchard (1990) oszlopokban.

A „középtávú adórés” (medium-term tax gap) azt mutatja meg, hogy mekkora kiigazítás szükséges az adóhányadban az államadósság elvárt stabilitásához.

(11)

Ha n tart a végtelenbe, akkor tn* az fenntartható t* -hoz tart. Ha (r-θ) és n is nem túl nagyok, akkor tn* körülbelül megegyezik a következővel:

(12)

ahol g a kormányzat fogyasztási kiadása, h a transzferek, t a jelen időszaki adóhányad. Blanchard és szerzőtársai (1990) az elmélet tesztelése során n értékének ötöt választottak. A jelenlegi vizsgálatom során én n értékét 3-ra választottam, mivel a rendelkezésre álló adatbázisokban csak 2 évre előre jelzett adatok találhatók.

A „hosszú távú rés” egy alternatív indikátor, az előzőhöz nagyon hasonló, de az n évek száma 20 és 50 év között változhat, az ez elérhető (pl. OECD) előrejelzések szerint. Ezt a mutatót előrejelzésre használják, így hosszú idősorokra van szükség a kiszámításához, amivel a V4-ek nem rendelkeznek, így nem kerülhet kiszámításra az idősorok rövidsége miatt.

A Blanchard (1990) által alkalmazott indikátorokat az elmúlt évtizedekben a kutatók újraértelmezték, átalakították annak érdekében, hogy jobban értelmezhetővé váljanak a kapott eredmények. Chalk és Hemming (2000) munkájában a következő formulát használják:

(13)

ahol d az államadósság stabilizálásához szükséges permanens elsődleges hiány, dt az adott időszaki hiány, bt az adott időszaki GDP-arányos államadósság, n az adott időszaki növekedési ráta és r az adott időszaki reálkamatláb. Ha d – d értéke negatív, akkor az adott időszaki elsődleges hiány túl nagy ahhoz, hogy stabilizálni tudja az államadósságot, azaz a fiskális politika fenntarthatatlan.

A „középtávú adórés”-t Chalk és Hemming (2000) a következőképpen használták:

(14)

ahol t az államadósság stabilizálásához szükséges permanens adóhányad, tt az adott időszaki adóhányad, és gt a kormányzat adott időszaki GDP-arányos kiadásai (kamatok nélkül). Ha tt– t értéke negatív, akkor a jelenlegi adóhányad túl alacsony ahhoz, hogy stabilizálni tudja az államadósságot a jelenlegi kiadási politika mellett.

A Blanchard (1990) féle mutatók számítási lehetőségeit Croce és Juan-Ramón (2003) is megemlítették munkájukban, a következőképpen formalizálva lehet kiszámítani az „elsődleges rés” értékét:

ahol ps az adott időszak elsődleges egyenlege, ps* az államadósság stabilizálásához szükséges elsődleges egyenleg adott időszaki értéke, r a reál kamatláb, g a növekedési ráta.

A Croce és Juan-Ramón (2003) féle „középtávú adórés”, amely megmutatja, hogy mekkora adóhányadra van szükség az államadósság stabilizálásához:

(16)

ahol t a jelenlegi GDP-arányos adóbevételek átlaga, t* az az adóhányad, mely mellett az államadósság stabilizálódik egy n-éves időhorizonton. Az n év középtáv esetén kettőnek választható.

Uryszek (2016) a közép- és észak-európai országokat vizsgálta, megállapította, hogy az elsődleges hiány túl nagy és a kormányzati bevételek nem elegendőek az államadósság stabilizálásához vagy növekedésének megakadályozásához. Uryszek (2016) a Blanchard (1990) és Chalk és Hemming (2000) munkáira építve a következő egyenletet alkalmazta a „elsődleges rés” kiszámítására:

(17)

A „középtávú adórés”-t Uryszek (2016) a következőképpen módosította:

(18)

ahol t az államadósság stabilizálásához szükséges permanens adóhányad, gt a kormányzat adott időszaki GDP-arányos kiadásai (kamatok nélkül). Ha t értéke magasabb, mint a jelenlegi adóhányad, akkor a jelenlegi adóhányad nem képes stabilizálni az államadósságot a jelenlegi kiadási politika mellett. Feltételezve a kormányzati kiadási politika változatlanságát az adóhányadot növelni kell ilyen esetben.

Bohn (1998) ugyancsak az Amerikai Egyesült Államok historikus adatait elemezve megállapította, hogy pozitív kapcsolat van az elsődleges többlet és a GDP-arányos adósság között. Bemutatta, hogy az addig gyakran használatos elsődleges költségvetési deficit nem ad meggyőző bizonyítékot a fenntarthatóság ellen, mert az alacsony kamatráta, a fenntartható politikákon történő változtatás az elsődleges deficit megugrásával jár általában, főleg hosszú távon. A fiskális reakciófüggvényen alapuló modell, egy gazdaságpolitika változását mutató és egy másik a fiskális célokat tükröző fiskális instrumentum közötti összefüggést vizsgálja. Az elemzés során alkalmazott reakciófüggvény a potenciális GDP arányában mért ciklikusan kiigazított elsődleges költségvetési egyenleget és a GDP-arányos államadósság mutatókat használja fel.

A költségvetési rés mellett egy másik gyakran idézett indikátor, Croce és Juan-Ramón (2003) fiskális fenntarthatósági indikátora (Indicator of Fiscal Sustainability). 12 ország adatsorát tesztelték az 1990-es években az általuk fejlesztett algoritmus segítségével. Az indikátor a (17) egyenletre épül, amelyet a (12) és (13) feltételek egészítenek ki.

(19)

ahol dt az adott időszak GDP-arányos államadósság állományi értéke, dt-1 az előző időszaki értéke, és pst a GDP-arányos elsődleges többlet (egyenleg), βt = (1+rt)/(1+gt) összefüggésből adódó érték, ahol rt a reálkamatláb, gt a reál GDP növekedése.

Az elsődleges többlet két komponensre bontó, egyik az elsődleges egyenleg államadósság célhoz igazított értéke (ps*) (21 egyenlet) a másik a megfigyelt államadósság szint és a célérték közötti különbségre adott válasz (22 egyenlet), ahol a λt paraméter a válasz intenzitása az adott időszakban. Így a (20) egyenlet lineáris kiigazítása révén eljuthatunk a fiskális szabály vagy fiskális politika reakciófüggvényhez

.

(20)

ahol ps* és β* az elsődleges többlet és a diszkontfaktor, amely akkor következik be, ha a d* államadósság célérték elérésére került.

(21)

A (19), (20) és (21) egyenletek felhasználásával a következő egyenlet áll elő:

(22)

Feltételezve, hogy a GDP-arányos államadósság a t-1 időszakban magasabb, mint a hosszú távú célértéke, dt-1>d*, akkor a dt akkor és csakis akkor konvergál a d*-hoz, ha |βt – λt| < 1. Ezért az alábbi összefüggéssel mérhetővé válik a fiskális fenntarthatóság.

(23)

A szerzők a saját IFS mutatójukat jobbnak értékelik, mint a Blanchard (1990) féle mutatókat, mert a „középtávú adórés” számításához szükséges explicit előrejelzés az elsődleges többlet, a reálkamatláb és a növekedés értékéről, implicit feltétel ezekről, hogy a jövőben konstanssá válnak (ezt a naiv feltételezést ellensúlyozza az algoritmus rekurzív jellege).

A kapott eredmények alapján 3 csoportot különítettek el a szerzők. Az elsőbe azok az országok tartoznak, ahol a fiskális politika fenntarthatatlan, itt az IFS értéke az 1-es küszöbértéket az vizsgált időszak legalább 75 százalékában elérte. A második csoportba a fenntartható fiskális politikát folytató országok kerültek, az IFS értékük nem lépte át az 1-es küszöbértéket az esetek legalább 75 százalékában. A harmadik csoportba azok az országok kerültek, amelyek az előző kettőbe nem voltak besorolhatók. Vizsgálatukban Argentína, Brazília és Törökország tartozott a fenntarthatatlan kategóriába az 1990-es években. Belgium, Indonézia, Írország és Mexikó IFS értéke alacsonyabb volt, mint a küszöbérték az esetek legalább 75 százalékában a 90-es években, ezért gazdaságpolitikájuk fenntarthatónak ítélhető a vizsgált időszakban. A harmadik csoportba Olaszország, Dél-Korea, Svédország, Thaiföld és az USA került (Croce – Juan-Ramón 2003).

A lineáris fiskális reakció függvény (FRF) egy másik alakját használja Bohn (1998, 2008) munkájában és erre épít D’Erasmo és szerzőtársai (2015) is. Ezen alak a következőképpen írható fel:

(24)

ahol t az adott, t-1 az előző időszakot jelenti, ρ > 0, μt az elsődleges egyenleget befolyásoló tényezők összessége, ami jellemzően tartalmaz konsanst és a kibocsátásban és költségvetési kiadásokban megmutatkozó átmenteti változásokat is, εt a hibatag (i.i.d).

Az elmúlt körülbelül húsz év számos, az eddig említett tanulmányokon kívül fiskális fenntarthatóságot vizsgáló tanulmány található a 17. táblázatban, rendszerezve a vizsgált országok, időszakok módszerek és eredmények szerint. Ezáltal egy jól átlátható, strukturált képet kaphatunk a témakörről.

Forrás: saját szerkesztés a táblázatban szereplő tanulmányok alapján

Az elméleti modellek bizonyításához szükséges vizsgálatokat különféle ökonometriai eljárások segítségével lehet elvégezni. A következőkben ezen eljárások módszertanát ismertetem. Bemutatásra kerül a fix és véletlen hatásos panel modell és az egylépéses dinamikus panel modell, valamint a hozzájuk kapcsolódó tesztek.

Az eltérő módszertan miatt feltételezzük, hogy a fiskális fenntarthatóságot mérő mutatók szórása nem azonos, ezért a nem azonos varianciájú t-próbát kell elvégezni.

A vizsgálatokban panel adatokon végezhető modelleket alkalmaztam. A panel regressziót olyan adatbázisokon lehet használni, amelyekben több egység (jelen esetben ország) és több időszak jellemzőit gyűjtöttük össze és szeretnénk elemezni. A panel modellek a varianciát idő és egyed dimenziók mentén bontják fel (Kotosz 2016). Kettőnél több időszak esetén nem differenciaképzés a megszokott becslési eljárás, hanem minden adatból kivonásra kerül az egyedre jellemző időbeli átlag, de ez nincs hatással az értelmezésre. A panel regresszió előnye, hogy nem kell megfigyelhetőnek lennie az egyén specifikus időben állandó tulajdonságoknak, mert az állandó tényezők kiesnek a becslésre került egyenletből (Major 2013).

Az államháztartási bevételek és kiadások vizsgálatai során panel vektor­auto­regressziós (VAR) modellt futtattam. Megkülönböztetünk véletlen-hatásos (random effect) és fix-hatásos (fixed effekt) modelleket. A panel adatokra a fix hatások modellje (fixed effect model) volt illeszthető, ezért ezt részletezem a továbbiakban. A modell a független változók hatását mutatja a függő változóra úgy, hogy feltételezi, hogy a változók különböznek egymáshoz képest, ugyanakkor időben állandóak. A modell futtatásának feltétele, hogy a folyamatok stacionerek és a hibatagok egymástól függetlenek (autokorrelálatlanok) legyenek (Kiss 2017, Park 2005). Egy sztochasztikus folyamat, akkor stacioner, ha eloszlása nem függ az időtől és a tértől. Az autokorreláció akkor áll fent, ha azonos változó különböző, máskor vagy máshol megfigyelt értékei között összefüggés van (Nagy – Balogh 2013). A modellek paramétereit Greene (2003) alapján mutatom be. Az alap modell a következőképp írható fel

(25)

ahol i a megfigyelési egység, t az idő, y a függő változó, X a magyarázó változó, amely nem tartalmaz konstanst, a különbözőség vagy egyedi hatás a Ζi'α , és z tartalmazza a konstanst és az egyedi vagy csoport specifikus változókat (amelyeket vagy megfigyelhetünk, vagy nem) a regressziós együttható, és εit a hibatag. Ha zi megfigyelhető minden egyed esetében, akkor úgy kezeljük, mint egy lináris modellt és alkalmazható a legkisebb négyzetek összege. Leggyakrabban a következő három típusát használhatjuk:

1. Pooled regresszió (pooled regression): Ha zi csak konstanst tartalmaz, ekkor az OLS konzisztens és hatásos becslést ad α-ra és β-ra.

2. Fix-hatás regresszió (fixed effects): Ha zi nem megfigyelhető, de korrelál xit-vel akkor a β legkisebb négyzetek becslése elfogult (biased) és nem következetes (inconsistent), ezért feltételezhető, hogy van kihagyott változó (omitted variable). A modell a következőképpen írható fel:

(26)

ahol . A fix hatás feltevés eset és αi a csoportspecifikus konstans. A „fix” kifejezés azt jelenti, hogy α értéke időben nem változhat, nem azt, hogy nem-sztochasztikus.

3. Véletlen hatásos regresszió: Ha a nem-megfigyelt egyedi különbségekről feltételezhető, hogy nem-korrelált a benne foglalt változókkal a (26) egyenlet a következőre módosul:

(27)

ahol ui a csoport-specifikus véletlen elem.

Tehát a fix és véletlen hatás között a különbségtétel egyszerűen fogalmazva azt jelenti, hogy kísérlettel megvalósítható megfigyelések elemzése a fix-hatás modellel, míg a megfigyeléssel nem megvalósítható megfigyelések elemzése véletlenhatás-modellel lehetséges (Balázsi et al. 2014).

Annak eldöntésére, hogy a három említett modell közül egy adott folyamatra melyiket használjuk három teszt, az F-teszt, a Breusch-Pagan teszt és a Hausman teszt nyújt segítséget az elemzőknek. Az F-teszt nullhipotézise, hogy a keresztmetszeti adatoknak közös interceptje van. Ha a nullhipotézis elfogadható (p-érték 0,05 alatti), akkor pooled OLS a megfelelő modell, ha elvetésre kerül a nullhipotézis, akkor a fix-hatás modellel írható le a folyamat (Cottrell – Lucchetti 2016).

A Breusch-Pagan teszt hasonló az F-teszthez, a nullhipotézise, hogy az ui varianciája nulla. Ha a teszt p-értéke 0,05 feletti, akkor a nullhipotézist nem tudjuk elutasítani, azaz a pooled OLS modell kell alkalmazni az elemzés során. Ha a nullhipotézis elvethető (p-értéke 0,05 alatti), akkor a véletlenhatás-modell a megfelelő.

A Hausman teszt arra ad választ jelen esetben, hogy a fix vagy a véletlenhatás modellt válasszuk. A teszt nullhipotézise, hogy a fix-hatás modell a megfelelő, alternatív hipotézise, hogy a véletlenhatás-modell a megfelelő az adatok elemzésére. A teszt H-értéke a fix és véletlenhatás közötti „távolsággal” egyezik meg, ez khi-négyzet eloszlást követ, ahol a szabadságfok megegyezik az X mátrix idő-változójának regresszorainak számával. Ha a H értéke nagy (vagyis p-értéke 0,05 alatti) akkor a véletlenhatás-modell nem konzisztens és a fix-hatás a megfelelő. Formalizálva a leírtakat (Cottrell – Luchetti 2016):

(28)

ahol a fix-hatás becslés koefficiense, a véletlenhatás becslés koefficiense, a különbségvektor, ezért .

A VAR modellen kívül egylépéses dinamikus panel modellt is alkalmaztam. Abban az esetben, ha a változók száma nagy és az idősor hossza viszonylag rövid, valamint az eredményváltozó autokorrelált, elfogadott a dinamikus panel modellek használata. A módszer alapját egy AR(1) folyamat jelenti, ahol az yit eredményváltozót saját késleltetett értékeivel magyarázzuk (így kezelve az endogenitás problémáját) a fix hatású panel regresszióknál elfogadott μi változó specifikus, illetve vit zérus középértékű korrelálatlan hibatagok segítségével (Blundell – Bond 1998, Arellano – Bond 1991):

(29)

Ezt egészíti ki az xit magyarázó változók beemelése a modellbe:

(30)

az alábbi megkötésekkel:

(31)

A modell túlidentifikáltságát Sargan-teszttel kell ellenőrizni, melynek teszt statisztikája a következőképpen írható fel:

(32)

ahol az i egyed transzformált (például differenciált) reziduumai. A vizsgálat nullhipotézise szerint S aszimptotikusan khi-négyzet eloszlást követ és szabadságfoka megegyezik a túlidentifikáló feltételek számával.

A vizsgálati eredményeket megerősítendő a panel adatokon elvégeztem a Heckman-féle két-lépéses szelekciós vizsgálatot is. Az eljárással megállapítható, hogy milyen X'i tényezők vezettek az államadósság fenntarthatóságához, illetve milyen tényezők befolyásolták az államadósság alakulását. Két regressziós egyenlet egymással kapcsolatban van, miután az államadósság mértéke változhat fenntartható és fenntarthatatlan módon is. A modell szelekciós egyenlete (33) fejezi ki a fenntarthatóság teljesülését (Z*=1 esetek), míg a regressziós modell (44) az államadósság változását. A kettő közötti kapcsolatot a lambda mutató szignifikanciája jelzi.

Szelekciós mechanizmus (1. lépés):

különben 0; ahol Zi = 1 a fenntarthatóságot jelöli (33)

Prob(Zi=1| wi )=ϕ(w'i γ) (34)

Prob(Zi=0| wi )=1–ϕ(w'i γ) (35)

Regressziós modell (2. lépés):

Yi = X'i β+εi Zi =1 esetén ahol Yi a dinamikus feltételes korreláció (36)

A szelekciós egyenlet hibatagja ui és a regressziós egyenlet hibatagja εi. Amennyiben a közöttük mért ρ korreláció (corr[ui,εi] = ρ) értéke 0, az OLS-modell β együtthatói specifikációs hiba mentesek, tehát a modell alkalmazható. Ebben az esetben a Heckman-féle λ paraméter szignifikáns, a modell használhatóságát jelzi (Greene 2003, Wooldridge 2012).

Az utóbbi években az empirikus vizsgálatok panel egységgyök (ADF) teszteket, kointegrációs (VECM) és autoregresszív osztott késleltetésű (ARDL) modelleket használnak (lásd 17. táblázat). A panel egységgyök próbák közül többféle létezik, a vizsgált modellekben a Fisher-féle kibővített ADF teszt eredményeit kerültek felhasználásra¹⁰⁴. Az ADF teszt alapegyenlete bármilyen típus esetén (Maddala – Wu 1999):

(37)

Ahol azt vizsgáljuk, hogy ρ1= 0 vagy ρ1<0.

Az ARDL modellek előnye, hogy a különféle adatsorok, stacionárius (I(0)) és első rendben differenciált (I(1)) keveredhetnek benne. Míg a VECM modellek esetén csak egyforma rendben integrált I(1) adatsorok megengedettek. Az ARDL modell esetében az alábbi általános egyenletet írhatjuk fel (Pesaran et al. 1999):

(38)

Ahol i=1,2,…,N, és yi=(yi1,…,yiT)' egy T×1 vektor, ami az i-edik csoport függő változójára vonatkozó megfigyelések vektora, Xi=(xi1,…,xiT)' egy T×k mátrix, ami a regresszorokra vonatkozó megfigyelések mátrixa, amelyek csoportonként és időszakonként is változnak, ι=(1,…1)' egy T×1 vektor, ami egyes értékekből áll, és az és j időszakkal késleltett értékei, yi,–j és Χi,–j az yi és Χi j időszakkal késleltett értékei, ∆yi= yi–yi,–1,∆Xi=Xi–Xi,–1,∆yi,–j és ∆Xi,–j az Δyi ésΔΧi j időszakkal késleltett értékei, valamint εi =(εi1,…,εiT)'.

Az eddig bemutatásra került makroökonómia háttér, mutatószámok, mérési modellek és ökonómia eljárások tudatában lehetőség van saját modell építésére is. Az átláthatóság kedvéért ebben az alfejezetben összegyűjtöttem az általam alkalmazott empirikus vizsgálatokban alkalmazott modelleket.

Megvizsgáltam a visegrádi országok költségvetésének bevételi és kiadási oldala között fennálló oksági kapcsolatot, melyhez fix-hatásos panel regressziós modellt választottam:

(39)

ahol az Rit az adott t időszaki bevétel, Git az adott t időszaki kiadás és Git-1 az előző időszaki kiadás és Rit-1 az előző időszaki bevétel.

Az államadósságra ható tényezők beazonosítását végeztem el a 3.2 alfejezetben, ezek a szakirodalom által korábban már elméletileg és empirikusan is vizsgált tényezők, melyek a következők: költségvetési hiány, reálkamatláb, GDP növekedés, infláció, foglalkoztatás és folyó fizetési mérleg hiány. A vizsgálat lefolytatásához a változók nagy száma miatt a dinamikus panel modell került alkalmazásra, amely a következő módon került felírásra:

(40)

ahol az adott időszaki államadósságot Dt, az előző időszaki államadósságot Dt–1, a deficitet Bt–1, a reálkamatot rt–1, a reál effektív árfolyamot REERt–1, a GDP növekedést ΔGDPt–1, a folyó fizetési mérleg hiányt CAt–1, az inflációt πt–1 és EMPt–1 a foglalkoztatotságot jelöli. A konstans ω, a γ értékek a koefficiensek, hibatag μi+vit.

Az elméleti áttekintés alapján úgy tűnt, hogy a visegrádi országok fiskális politikája rövid távon fenntartható volt a rendszerváltozástól napjainkig. Ennek bizonyítására szintén dinamikus panel modellt alkalmazása mellett döntöttem és az eredmények megerősítésére Heckman-féle szelekciós panel modellt használtam. A dinamikus panel modell:

(41)

ahol σ a konstans, δ a koefficiensek, μ a hibatag, ΔIFS az IFS változása, a ΔREER a reál effektív árfolyam változása, a Δπ az infláció változása, a ΔCA a folyó fizetési mérleg egyenleg változása, és a ΔEMP a foglalkoztatottsági ráta változása a t-i időszakban (t > i).

Míg a Heckman-féle szelekciós modell a következőképpen néz ki, ha Zi,t = 1, azaz, ha nem fenntarthatatlan a fiskális politika:

(42)

ahol α1 a konstans, α2-től α11-ig a koefficiensek, ut a hibatag, a t-1 az előző időszaki, míg t-2 az azt megelőző értékét jelenti az államadósság D, a deficit B, a reálkamat r, a GDP növekedés ΔGDP és az IFS mutató IFS értékének.

A Heckman-féle szelekciós modell második lépése, a regressziós egyenlet, feltéve, hogy Zi,t = 1:

(43)

ahol Yit a feltételes korreláció, β1 a konstans, β2-től β11-ig a koefficiensek, ut a hibatag, a t-1 az előző időszaki, míg t-2 az azt megelőző értékét jelenti az IFS mutató (IFS), a reál effektív kamatláb (REER), az infláció (π), a folyó fizetési mérleg hiány (CA) és a foglalkoztatottság (EMP) értékének.

A koronavírus járvány hatását vizsgálva a panel ARDL modell elméleti egyenlete a következőként írható fel:

(44)

A GDP-arányos teljes bevétel (AMECO adatbázisbeli kód: URTG) a következő tételek összegeként adódik: végső felhasználásra kerülő értékesített piaci kibocsátás, nem-piaci kibocsátás, kapott egyéb termelési támogatások, kapott termelési és import adók, kapott tulajdonosi jövedelmek, kapott jövedelem és jóléti adók, kapott társadalombiztosítási hozzájárulások, kapott egyéb transzferek, kapott tőketranszferek (AMECO 2018).

A GDP-arányos teljes kiadás (AMECO adatbázisbeli kód: UUTGE) a következő tételek összegeként számítódik: közbenső fogyasztás, bruttó felhalmozás, fizetendő munkavállalói jövedelem, egyéb termelési adó, támogatás, vagyonjövedelem (property income), jövedelem- és vagyonadók, természetbeni társadalmi transzfereken kívüli szociális juttatások, piaci szolgáltatókon keresztül a háztartásoknak nyújtott termékek költségével kapcsolatos természetbeni társadalmi transzfer kifizetések, egyéb fizetendő transzferek, a magánnyugdíjpénztárak nettó vagyonváltozása miatti korrekció, fizetendő tőketranszferek, nem-termelt nem-pénzügyi eszközök beszerzése (AMECO 2018).

A modell alkalmazásának feltétele, hogy a folyamatok stacionerek legyenek, amit Fisher-ADF teszt segítségével lehet tesztelni. A teszt eredménye szerint (18. táblázat) a kiadás stacioner és a bevétel első differenciált értéke is az. A vizsgálat lefolytatható a változók differenciált értékeire.

Forrás: saját számítás

A fix-hatás modell kiválasztása, F-teszt, Breusch-Pagan teszt és Hausman teszt segítségével történt. Az F-teszt¹⁰⁵ arra adott választ, hogy az OLS és a fix-hatás modell közül melyik a megfelelőbb. A p-érték 0,05 alatti értéke alapján a fix-hatás modell tűnt a megfelelőnek. A Breusch-Pagan teszt¹⁰⁶ az OLS és a véletlen hatás közötti választási lehetőséget mutatja, ahol a véletlen hatásos modell tűnt megfelelőnek (p-érték 0,05 alatti). Az első két teszt eredményét hasonlítja össze a Hausman teszt¹⁰⁷, azaz, hogy a fix és véletlen hatásos modell közül melyik a megfelelőbb, a p-érték 0,05 alatti értéke a fix-hatás modellt ítélte megfelelőbbnek. A fix-hatás modell eredményeit mutatja a 19. táblázat.

Forrás: saját számítás

A költségvetési bevételre az adott és előző időszaki kiadás és az előző időszaki bevétel is hatást gyakorol (19. táblázat). Az adott időszaki kiadás növeli, míg az előző időszaki kiadás csökkenti az adott időszaki bevételt. A fix-hatás modell Durbin-Watson teszt értéke 1,9015 az kettőhöz közeli, tehát nem autokorrelált a modell, így torzítatlan és hatásos. Mindezekből arra következtethetünk, hogy az egyes évek költségvetései egymásra épülnek, ami útfüggőségre utal. Tehát érdemes olyan tényezőket bevonni az empirikus vizsgálatba, amelyek a bevételi és kiadási oldalon keresztül is hatást gyakorolnak az államháztartás egyenlegének alakulására. A következőkben ezen tényezőkre vonatkozó vizsgálatot mutatom be.

Ebben az alfejezetben bemutatott vizsgálat korábbi eredményei, melyek a 1997-2015 időszakra vonatkoztak publikálásra kerültek a Pénzügyi Szemle folyóiratban, lásd Sávai és Kiss (2017). Összevetésre került a V4 és KlubMed országcsoport, utóbbi csoport nem képezi a könyv tárgyát így kihagyom a rájuk vonatkozó eredmények bemutatását. Az empirikus vizsgálat célja, hogy megvizsgáljam az államadósságra ható legfontosabb tényezők alakulását. Az adatsorok rövidsége miatt előrejelzés nem készíthető. Mivel makrogazdasági adatokkal dolgozom, ezért a változók között összefüggés feltételezhető, a hibatagok autókorreláltsága fennállása a becslés torzítatlanságát nem befolyásolja (Ramanathan 2003). Az empirikus vizsgálatot egylépéses dinamikus panel modellel végeztem, Gretl program segítségével, az alkalmazott modellt az (40) egyenlet írja le.

A modell túlidentifikáltságát Sargan-teszttel ellenőriztem, melynek eredménye alapján nincs túlidentifikálva a modell (p>0,05 értéket kaptam eredményül). A vizsgálat során felhasznált változókat és forrásukat az 20. táblázat mutatja.

Forrás: saját szerkesztés

A GDP arányos államadósság mutatóhoz a konszolidált bruttó államadósságot¹⁰⁸ vettem figyelembe, melynek számbavételére az Európai Bizottság Éves Makrogazdasági Adatbázisa (AMECO) az az Integrált Nemzeti Számlák Európai Rendszerét (ESA) alkalmazza. A központi költségvetés konszolidált államadósságát a Szabályozó Tanács a 475/2000 rendelete alapján módosított 3605/93 rendelet 1. cikk 5. bekezdése szerint definiálják. Az államadósságon az államháztartási szektor (S.13) év végén fennálló teljes adósságállományát értjük nominális értéken, kivéve azokat a kötelezettségeket, amelyek az államháztartási szektor (S.13) által tartott pénzügyi eszközök. Államadósság összetevője a készpénz és betét állomány (AF.2)¹⁰⁹, a részvényen kívüli értékpapírok, kivéve a pénzügyi derivatívákat (AF.33)¹¹⁰ és a hitelek (AF.4)¹¹¹. Az év végi nominális értéken kerülnek számbavételre a kötelezettségek. A külföldi devizában denominált kötelezettségeket és egyéb külföldi devizában nyilvántartott megállapodásokat nemzeti valutára váltják az év utolsó napján az irányadó piaci árfolyamnak megfelelően (AMECO 2018).

Az államháztartási hiány adatok az Eurostat Government Finance Statistics (GFS) adatbázisából származnak, ahol a túlzott deficit eljárás (Excessive Deficit Procedure, röviden: EDP) során alkalmazott módszertan alapján számítják. A túlzott deficit eljárás során az ESA összesítési szabályokat veszik figyelembe. Az adatok nemzeti valutában, euróban és a GDP százalékában is bemutatásra kerülnek. A vizsgálat során a százalékpontos értékeket vettem figyelembe. A kormányzat deficit/többlete a kormányzat nettóhitelező/hitelfelvevő pozíciójával egyezik meg. Az ESA szabvány definíciója szerint az államháztartás teljes bevételének és kiadásának különbségéből származik (Eurostat 2016).

A reálkamat mutató a rövid lejáratú reálkamatot jelöli és a következőképpen számítják

ahol a nominális kamat az egyes országok (általában 3 hónapos) bankközi kamatait jelöli, a GDP deflátor a piaci áron számított GDP és a konstans áron számított GDP hányadosa százalékban kifejezve, az ESA 8.89 módszertannak megfelelően (AMECO 2018).

A gazdasági növekedés a GDP éves százalékos növekedését jelenti, hazai valutában számítva 2010-es áron, amit amerikai dollárra számítanak át. Az összegzés módszere az éves súlyozott átlag (The World Bank 2018).

Az inflációt a Világbank a fogyasztói árindex éves százalékos változásával méri, Laspeyres formulát alkalmazva, az adatokat az IMF¹¹² Nemzetközi Pénzügyi Statisztikái (IFS) és adatai szolgáltatják. Az összegzés módszere a mediánszámítás (The World Bank 2018).

A folyó fizetési mérleg egyenlege a GDP értékéhez viszonyítva kerül számbavételre. A Világbank az IMF évkönyvének adatait használva, ahol a folyó fizetési mérleg egyenlege a nettó termék és szolgáltatás export, a nettó elsődleges és másodlagos jövedelmek összegéből adódik. Az IMF havi adatokat gyűjt be az országoktól és ezeket éves adatokká aggregálják az éves folyó fizetési mérleg egyenleg megállapítására.

A vizsgálat során felhasznált foglalkoztatottsági adatok¹¹³ is a Világbanktól származnak, aki a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet (ILO) statisztikákat felhasználva éves súlyozott átlagot számít. A teljes népességhez viszonyítja a foglalkoztatottak számát. Foglalkozatott, aki minimum 15 éves és munkaképes korú. A magas arány azt jelenti, hogy a népesség nagy része foglalkoztatott. Az alacsony arány azt is jelezheti, hogy a fiatalok inkább tanulnak (The World Bank 2018).

A reál effektív árfolyam ráta a hazai, választott országcsoport vagy az euro övezet árainak vagy költségindikátorainak relatív mozgásával korrigált nominális effektív árfolyam ráta. A Világbank adatainak forrása az IMF IFS adatbázisa, amelyek 2010 évi bázisra vannak számítva. A reál effektív árfolyam ráta a nominális effektív árfolyamráta (azaz a valuta értéke néhány külföldi devizák súlyozott átlagához viszonyítva) és az ár-deflátor vagy költségindex hányadosa (The World Bank 2018).

Az adatbázis idősorát 1995-től 2015-ig terveztem, de mivel több ország esetében hiányoztak adatok az 1995-ös évre, ezért erre az évre alkalmaztam a listaszerű törlést (listwise deletion), ahogy Park (2005) és Sávai és Kiss (2016) is javasolják. Az államadósság adatok 1997-től 2015-ig, míg a magyarázó változók idősorai egy évvel késleltetve 1996-tól 2014-ig terjedő időszakra lettek bevonva a vizsgálatba.

Forrás: saját számítás

A panelvizsgálat eredményeit a szakirodalommal összevetve megállapítható, hogy a kapott magyarázó változók együtthatóinak előjelei megegyeznek a modellben elvárttal (21. táblázat). A reál effektív árfolyam kivételével a magyarázó változóink szignifikánsak lettek. Minden érték százalékpontban volt megadva, ami az eredmények értelmezése során azt jelenti, hogy ha az egyes magyarázó változóink értéke 1 százalékponttal változik, akkor hány százalékponttal változik a GDP-arányos államadósság értéke. A deficit és a folyó fizetési mérleg hiány előjele negatív, azaz, ha az államháztartási hiány vagy a külső mérleg hiány emelkedik, akkor az államadósság is, ami megegyezik Hoffmann (2011), Deli és Mosolygó (2009), valamint Czeti és Hoffmann (2006) eredményeivel. A folyó fizetési mérleg hiányának szignifikáns értéke az ország törékenységét mutatja. A reálkamat, a GDP növekedés és a foglalkoztatottság emelkedése mérsékli az adósságot, úgy ahogy Tarafás (2016), Ono (2015) Battaglini és Coate (2015) is megállapították tanulmányaikban. A növekvő infláció, növekvő államadóssághoz vezet, ami egybevág Miklós-Somogyi és Balogh (2010) eredményeivel.

A következőkben a néhány, a 3.4 alfejezetben kiemelt módszertan alapján a visegrádi országokra fiskális fenntarthatóság szempontjából lefolytatott vizsgálatok eredményeit mutatom be. Egylépéses dinamikus panel modell (41 egyenlet) és az eredmények megerősítése érdekében Heckman-féle szelekciós panel modell (42 és 43 egyenlet) került alkalmazásra.

A 8. mellékletben látható táblázatban összegeztem a Blanchard (1990), Chalk és Hemming (2000), Croce és Juan-Ramón (2003) és Uryszek (2016) által alkalmazott mutatók visegrádi országokra vonatkozó értékeit. A 8. melléklet értékei alapján megállapítható, hogy a mutatók hasonló eredményeket adtak az országok fenntarthatósága szempontjából. Rövid távon, az elsődleges rés alapján megállapíthatom, hogy a visegrádi országok az esetek többségében nem folytattak fenntarthatatlan fiskális politikát. Chalk és Hemming (2000) féle mutató két év (Magyarország 2009-es és 2012-es éve), az Uryszek (2016) féle mutató 12 év (Csehországban 4 év, Magyarországon 2 év, Lengyelországban 3 év és Szlovákiában 3 év) esetében állapította meg a fenntarthatatlanságot. Magyarországon a 2009 és 2012 évre vonatkozóan azt lehet feltételezni, hogy az államadósság megugrása miatt következett be a fenntarthatatlan állapot. A válság hatásának lecsengése látszik az Uryszek (2016) féle mutató által fenntarthatatlannak ítélt években is. Továbbá a nem válság előtti években a nagyobb volumenű költségvetési kiadásnövekedés okozta a mutatók fenntarthatatlanná válását.

A középtávú adórésre vonatkozó adatsorok nem mutattak ilyen jó eredményeket, ugyanis az országok mindegyikének fiskális politikája fenntarthatatlannak bizonyult a mutatók alapján.

Az adatsorokat összevetettük kétmintás nem azonos varianciájú t-próba segítségével, annak érdekében, hogy kiderüljön valóban ugyanazt mérik-e. A Blanchard (1990) féle számítási módszerrel számolt értékeket hasonlítottam a későbbi számítási módszerekhez.

Forrás: saját számítás

A Chalk és Hemming (2000) és az Uryszek (2016) által alkalmazott elsődleges rést¹¹⁴114 számító mutatók nem vágnak egybe a Blanchard (1990) által alkalmazott mutató értékével (a p-érték kisebb, mint 0,05) (22. táblázat). Míg a Croce és Juan-Ramón (2003) által alkalmazott mutató azonosnak tekinthető a Blanchard (1990) által alkalmazottal, így a későbbi vizsgálatokban a Croce és Juan-Ramón (2003) által számított elsődleges rést fogom összehasonlítani a szintén általuk kifejlesztett IFS mutató értékével.

Nemcsak az elsődleges résre, hanem a középtávú résre¹¹⁵ vonatkozóan is elvégeztem a kétmintás nem azonos varianciájú t-próbát, itt is Blanchard (1990) féle számítási módszerrel számolt értékeket hasonlítottam a későbbi számítási módszerekhez.

Forrás: saját számítás

A Chalk és Hemming (2000) és a Croce és Juan-Ramón (2003) által alkalmazott középtávú rés mutatók nem vágnak egybe a Blanchard (1990) által megalkotott középtávú rés mutatóval. Míg az Uryszek (2016) középtávú rés mutatója egybevág a Blanchard (1990) féle mutatóval (23. táblázat), így, ha lenne hosszabb idősor az országok makrogazdasági adatairól, akkor ezt a mutatót is tesztelhetném.

A következőkben a Croce és Juan-Ramón (2003) által kifejlesztett IFS mutatót alkalmaztam a fiskális fenntarthatóság mérésére. A vizsgálatot negyedéves adatokra alkalmazták a szerzők, ezért én is negyedéves adatokat használtam. Lengyelországról csak 2002 negyedik negyedévétől állnak rendelkezésre államadósság adatok, így ez lett az idősor kezdőpontja. A periódust 2017 negyedik negyedévével zártam. Az IFS mutatóval végzett vizsgálat előtt a felhasználható adatok miatt módosításra került a korábban bemutatott modell idősora is. A 2003-2017 időszakra vonatkozó adatok és a belőlük számított eredmények arra is választ adnak, hogy az EU csatlakozás után mely tényezők befolyásolják a visegrádi országok államadósságának alakulását (24. táblázat). A 2003-2017-es időszakra lefolytatott vizsgálat eredményei azt mutatják, hogy a reálkamat, a GDP növekedés, a folyó fizetési mérleghiány, a foglalkoztatottság és az infláció alakulása befolyásolják az államadósságot a visegrádi országokban. Összehasonlítva a hosszabb adatsorral az eredményeket megállapítható, hogy befolyásoló tényezők többsége az EU csatlakozás után is szignifikáns marad, bár a szignifikancia szintek összességében csökkentek.

Forrás: saját szerkesztés

A reálkamat számításhoz ugyanazon adatbázis (OECD) nominális kamatláb és fogyasztói árindex adatait használtam fel. Az adatok hozzáférhetősége miatt szezonálisan nem kiigazított adatokkal dolgoztam (25. táblázat).

Forrás: saját számítás

A módszertani fejezetben vázolt (23) egyenlet alapján kiszámítható az országok IFS mutatója, amelynek részértékeit a 9. mellékletben mutatom be, a szemléletesség érdekében itt a 9. ábrán csak az IFS, béta és lamda értékek kerültek ábrázolásra. Az országokra együttesen állapítottam meg a β* értékét, amely 1,0199. A d* értékét azonban egyformán 0,6-nek választottam, mert a vizsgált országok az EU tagjai és a maastrichti kritériumok 60 százalékos GDP-arányos államadósságot írnak elő számukra.

4.1. ábra - 12. ábra Az IFS mutató és komponenseinek alakulása a vizsgált országokban (2003-2017 utolsó negyedévei)

Forrás: saját számítás

A kiszámított IFS mutató értéke alapján a visegrádi országok a harmadik típusú klaszterbe sorolhatók, azaz se nem fenntarthatatlan, se nem fenntartható fiskális politikát folytatnak (12. ábra).

Az IFS érték számításához felhasználásra kerültek az államadósság, elsődleges egyenleg, reálkamatláb és gazdasági növekedés mutatók, ezért az endogenitás kiküszöbölése érdekében a 3.2 alfejezetben bemutatott államadósságra ható tényezők közül csak a reál effektív árfolyam, az infláció, fizetési mérleg egyenleg és a foglalkoztatottság IFS-re gyakorolt hatását vizsgáltam meg. Az IFS értékek közül a negyedik negyedéves adatokkal dolgoztam.

A vizsgálatot Gretl program segítségével végeztem el. Az (40) egyenlet alapján elvégzett dinamikus panel modell vizsgálat a következő eredményeket hozta (26. táblázat).

Forrás: saját számítás

A kapott eredmények alapján a folyó fizetési mérleghiány és a foglalkoztatottság gyakorol hatást az IFS mutató értékére. Az eredményeket megerősítendő két-lépéses Heckman-féle szelekciós panel regressziót is elvégeztem, amely arra ad választ, hogy milyen tényezők befolyásolják az IFS mutató 1-es küszöbérték átlépését. Feltételezve, hogy a mutató kiszámításához használt tényezők (államadósság, elsődleges egyenleg, reálkamatláb, növekedés) hatással vannak a mutatóra, ezért a vizsgálatba ezen tényezők is bevonásra kerültek.

A Heckman-féle szelekciós panel modell segítségével végzett vizsgálat eredményei megerősítik a dinamikus panel regresszió által mért hatásokat, azaz, hogy az IFS mutatót a folyó fizetési mérleghiány és a foglalkoztatottság befolyásolja (27. táblázat). Ezeken kívül az előző időszaki érték van hatással a változására. A Heckman-féle szelekciós modell alapfeltétele, hogy lambda értéke szignifikáns legyen. Ebben az esetben ez nem valósul meg, azaz megállapítható, hogy az IFS mutató alakulása nem függ a számítása során felhasznált tényezők értékétől.

Forrás: saját számítás

Az IFS mutatóval végzett vizsgálat során kapott eredményeket összehasonlítottam a Blanchard (1990) által kifejlesztett elsődleges egyenleg és középtávú adórés mutatókkal. Az egybe vethetőség biztosítása érdekében a vizsgálatba azokat a számítási módokat vontam be, amelyeket Croce és Juan-Ramón (2003) vázolt fel tanulmányában, a feltételezésemet mely szerint a Blanchard (1990) féle elsődleges rés és a Croce és Juan-Ramón (2003) által felvázolt elsődleges rés mutatók megegyeznek a két mintás t-próba eredményei is igazolták (lásd korábban a 22. táblázatot).

A vizsgálatot egylépéses dinamikus panelregresszióval végeztem. Az elsődleges egyenleget a Croce és Juan-Ramón (2003) tanulmánya alapján PGI-vel jelöltem. A Sargan-test nem mutatott túlidentifikáltságot, így megfelelő modell került kiválasztásra. A vizsgálat eredményeit a 28. táblázat tartalmazza.

Forrás: saját számítás

A vizsgálat eredményei alapján megállapítható, hogy a PGI mutatóra hatást gyakorol a reál effektív árfolyam, az infláció és a foglalkoztatottság is. A 2003-2017-es időszakra a PGI mutató jobb indikátornak bizonyulhat, mint az IFS mutató, ha a fiskális politika fenntarthatóságra gyakorolt hatását szeretnénk vizsgálni.

A fiskális fenntarthatóság mérésére szolgál egy panel ARDL modell is, először tesztelésre kerültek a modell alkalmazásának feltételei, ehhez Fisher féle ADF egységgyök tesztet alkalmaztam. A panelre alkalmazott Fisher-féle ADF egységgyök teszt alkalmazásával (29. táblázat) megállapítható, hogy mivel az államadósság és a hiány eltérő rendben stacionáriusak, ezért panel ARDL modellt lehet rájuk alkalmazni.

Forrás: AMECO adatok alapján saját számítás

A panel ARDL modell hosszú távú kapcsolatot tud kimutatni a változók között. A vizsgált minta hossza 27 év, az 1995-2021 közötti évek, mert bár már elérhetők a 2022, tapasztalatok szerint ezeket visszamenőlegesen módosítani szokták az adatszolgáltatók. Ebben az adatsorban már benne szerepel a koronavírus járvány hatása is. Mivel még nem telt el kellően hosszú idő egy ARDL modell alkalmazhatóságához a koronavírus óta, így nem lehet kifejezetten kiszűrni annak a hatását. Összehasonlítani lehetséges a kapott eredményeket a korábbi vizsgálatok eredményeivel.

A Hausman teszt alapján a PMG modell hatékonyabb mind az MG vagy DFE változatok (30. táblázat). A kapott értékek alapján nincs szignifikáns hosszú távú kapcsolat az államadósság és a költségvetési hiány között. A rövid távú kapcsolat tekintetében az államadósság változása és a költségvetési hiány változása között negatív kapcsolat van, mely 1 százalékos szignifikancia szinten szignifikáns is. Az államadósság emelkedése a hiány mértékének növekedésével jár együtt rövid távon. Tehát megnehezíti a finanszírozást az állomány növekedése.

Megjegyzés: *** 1 százalékos szinten szignifikáns, ** 5 százalékos szinten szignifikáns

Forrás: AMECO adatok alapján saját számítás

Az országonként elkülönített eredmények (31. táblázat) alapján az látszik, hogy mindegyik ország esetén megtalálható a szignifikáns negatív kapcsolat rövid távon és az államadósság csökkenéséve javul a költségvetési egyenleg is. Kisebb nyomás nehezedik a hiányra, ha kisebb az államadósság. Ezek az eredmények egybevágnak Ramos-Herrara és Prats (2020) eredményeivel is, tehát a COVID-19 válság nem változtatott a korábban tapasztalt alkalmazkodási pályán.

Megjegyzés: a függő változó a költségvetési egyenleg, a D1 a rövid távú modell egy időszakos késleltetése, ECT a hibakorrekciós paraméter

Forrás: saját számítás

Ebben a fejezetben körbejártam a visegrádi országok költségvetési bevételi és kiadási oldalának kapcsolatát, azonosítottam az államadósságra ható tényezőket, majd néhány a fiskális fenntarthatóságra vonatkozó mutatókat definiáltam és vetettem alá az államadósságra ható tényezőkkel kapcsolatos vizsgálatoknak.

A fix-hatásos panel regressziós modellel vizsgálva megállapítható, hogy a visegrádi országok költségvetésének bevételi és kiadási oldala között oksági kapcsolat áll fent. Azaz a visegrádi országok kormányzatai által alkalmazott költségvetési megszorítások vagy lazítások hatást gyakorolnak a mind a bevételi, mind a kiadási oldalra, így a költségvetési hiány alakulására is, ami hozzájárul az államadósság változásához is. Ez azt bizonyítja, hogy az államadósság vizsgálatakor a kiadási és a bevételi oldalon keresztül is hatást gyakorolhatnak a vizsgálatokba bevont különféle befolyásoló tényezők. A vizsgálatba bevont tényezők hatásmechanizmusait részletesen ismertettem a 3.2 alfejezetben.

A következő lépés az államadósságot befolyásoló tényezők dinamikus panel regresszióval történő vizsgálata volt. A vizsgálati eredmények alapján azt lehet megállapítani, hogy a visegrádi országok államadósságát a reálkamatláb, a reál effektív árfolyam és az infláció is befolyásolják, amelyre a fiskális politika nem képes közvetlen hatást gyakorolni. A vizsgálatba bevont számos tényező közül olyanok is szignifikáns hatást gyakoroltak az államadósságra melyeket a fiskális politika nem, vagy igen kis mértékben tud befolyásolni. A vizsgálatba bevont magyarázó változók szignifikánsak lettek, kivéve a reál effektív árfolyamot. A deficit és a folyó fizetési mérleg hiány előjele negatív, azaz, ha az államháztartási hiány vagy a külső mérleg hiány emelkedik akkor az államadósság is emelkedik. A folyó fizetési mérleg hiányának szignifikáns értéke az ország törékenységét mutatja. Kis nyitott gazdaságok esetében a folyó fizetési mérleg alakulására számos külső tényező is hat, amelyre a fiskális politika nem képes hatást gyakorolni. A reálkamat, a GDP növekedés és a foglalkoztatottság emelkedése mérsékli az adósságot az eredmények szerint. A növekvő infláció, növekvő államadóssághoz vezetett. A reálkamat és az infláció és végső soron a GDP növekedése is olyan tényezők, amelyeknek jelentős részére a fiskális politika kis mértékben tud hatni.

Végül megállapítható, hogy a visegrádi országok fiskális politikája rövid távon nem volt fenntarthatatlan a rendszerváltozástól napjainkig. Ugyanakkor az empirikus vizsgálatok alapján az is kiderült, hogy a visegrádi országok diszkrecionális fiskális politikáját nem a rövid távú fenntarthatóság kívánalmainak való megfelelés irányította. Fontos azonban megemlíteni az is, hogy a különféle mutatók egymásnak ellentmondó eredményeket adtak, ahogyan ezt Pápa és Valetinyi (2008) is megállapították korábban. Az ellentmondás mögött a vizsgált adatbázis és a választott ökonometriai módszerek is állhatnak.